II SAB/Po 116/17

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku o udostępnianie informacji publicznej w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] w P. na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. (wniesionym w dniu [...] r.) G. G. wniosła skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] r. wysłała na adres poczty elektronicznej Rektora Uniwersytetu [...] wniosek o udostępnienie danych na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie udostępnienia sprawozdań GUS S-10 oraz S-12 za okres od [...] do [...], z propozycją przekazania danych na płycie CD. Do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił skarżącej żądanych informacji, ani nie wydał decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niemniej jednak skarżąca nie wystosowała takiego ponaglenia, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. W dalszej kolejności organ wskazał, że z treści załączonego do skargi listu elektronicznego wyraźnie wynika, że skarżąca nie złożyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem sformułowanego w nim żądania "zwracam się z wnioskiem o udostępnienie sprawozdań GUS S-10 oraz GUS S-12 za lata [...] – [...]" nie można uznać za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem wniosek o udzielenie informacji publicznej musi zawierać jasno sprecyzowane żądanie udostępnienia informacji publicznej, a od organu, do którego trafia wniosek nie można oczekiwać domniemywania w jakim trybie i na podstawie jakich przepisów ów wniosek został złożony. Końcowo organ wskazał, że nie dysponuje urządzeniem umożliwiającym skanowanie bądź wykonanie kserokopii kart formatu A3, stąd też skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z wnioskowanymi przez siebie sprawozdaniami w siedzibie Uniwersytetu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tym samym ustawodawca realizuje art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w świetle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżąca była zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei uczelnia publiczna jako jednostka utworzona przez Państwo, posiadająca osobowość prawną i finansowana ze środków publicznych bezspornie należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Niemniej jednak zdaniem organu wniosek skarżącej z dnia [...] r. nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie tej ustawy. Z powyższym twierdzeniem organu nie sposób się zgodzić. Zdaniem Sądu pomimo niewskazania przez skarżącą trybu, w którym żądała udzielenia informacji, z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że żądanie skarżącej opierało się na przepisach u.d.i.p. Skoro bowiem, jak już powyżej wskazano, Rektor Uniwersytetu [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez skarżącą dokumenty, tj. sprawozdania o studiach dziennych, wieczorowych, zaocznych, eksternistycznych (GUS S-10) oraz sprawozdania o stypendiach naukowych, studiach podyplomowych i doktoranckich oraz zatrudnieniu w szkołach wyższych (GUS S-12) za lata [...] – [...] są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie wymienione dokumenty nie są częścią akt administracyjnych w postępowaniu administracyjnym, którego skarżąca byłaby stroną, nie było podstaw, aby twierdzić, że żądanie zostało (lub mogło być) oparte na innej podstawie prawnej. Niemniej jednak nawet w przypadku, gdy organ powziął wątpliwości co do podstawy prawnej żądania skarżącej powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W złożonym wniosku skarżąca wskazała nawet, że w przypadku pytań organ winien wysłać je drogą elektroniczną. Mając na uwadze tok dotychczasowych rozważań, należało w konsekwencji uznać, że wniosek skarżącej z dnia [...] r. skutecznie zainicjował postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Powyższa konkluzja pozwala przejść do oceny dopuszczalności skargi. W tym kontekście podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności - jak podniósł to organ - ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której unormowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Wskazany przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi wprawdzie, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niemniej jednak dostrzec trzeba, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano z kolei m.in. także zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia - w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść tym samym trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Natomiast według art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przed jej wniesieniem nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ponadto dla jej skutecznego złożenia nie są wiążące żadne terminy. Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wskazuje w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Co więcej, nie załatwił wniosku skarżącej już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, z której dowiedział się w sposób niebudzący wątpliwości, że intencją skarżącej było złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego Rektor Uniwersytetu [...] pozostaje w stanie bezczynności. Odnosząc się do twierdzenia Rektora, że skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z wnioskowanymi przez siebie sprawozdaniami w siedzibie Uniwersytetu [...] należy wskazać, że organ nie przedłożył na tę okoliczność żadnego dowodu, nie wskazał nawet daty tej czynności. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Rektora Uniwersytetu [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził ponadto, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli organu do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnego odczytania wniosku skarżącej. Jednocześnie, skoro zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to zdaniem Sądu niecelowe było orzekanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.