II SAB/Po 116/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 czerwca 2024 r. J. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta, w drodze wiadomości e-mail na adres [email protected]. .pl, o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla pl. [...] w P.. Pismem z dnia 8 lipca 2024 r. J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 11 czerwca 2024 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując skargę skarżący podał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 25 czerwca 2024 r. Tego dnia otrzymał korespondencję od Zarządu Dróg i Zieleni w P. (dalej w skrócie ZDiZ), w której dyrektor tej instytucji w reakcji na jego wniosek z 11 czerwca 2024 r. poinformował, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta powiatu, do którego obowiązków należy prowadzenie ewidencji oraz przechowywanie projektów organizacji ruchu. Pismo to nie zawierało jednak zasadniczej informacji, czy Prezydent [...], w tym przypadku działający przez dyrektora wyodrębnionej jednostki, posiada wnioskowaną dokumentację czy też nie. Jedynie wiarygodna informacja o braku projektu organizacji ruchu dla wskazanej drogi zwalniałaby organ od jej udostępnienia. W związku z tym jeszcze tego samego dnia skarżący poinformował Dyrektora ZDiZ w P., że jego odpowiedź nie stanowi załatwienia jego wniosku zgodnie z przepisami, a termin na właściwe działania upływa o północy. W reakcji na powyższe, Dyrektor ZDiZ dnia 8 lipca 2024 r. (czyli po 13 dniach) przesłał kolejne pismo, w którym stwierdził, że e-mail wysłany przez skarżącego, nie został zakwalifikowany jako formalny wniosek, ale został załatwiony prawidłowo. Zdaniem skarżącego Prezydent P. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako organ zobowiązany do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych. Plac [...] nie występuje na liście dróg powiatowych na terenie gminy P., a więc jest drogą gminną. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. W przypadku gdy w imieniu organu (adresata wniosku) działa inna jednostka, to jednak organ ponosi pełną odpowiedzialność za udzielenie odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podniósł, że skarżący złożył podanie w nieprawidłowej formie (niezgodnie z art. 63 k.p.a.- "zwykłym" e-mailem) wobec czego organ nie miał obowiązku na nie odpowiedzieć. Pomimo jednak możliwości pozostawienia maila od skarżącego bez odpowiedzi, Urząd Miasta P. za pośrednictwem jednostki organizacyjnej Zarządu Dróg i Zieleni w P., poinformował stronę, że o udostępnienie projektu stałej organizacji ruchu placu [...] może wystąpić do Powiatowego Zarządu Dróg w P., który działa w imieniu Starosty [...] tj. organu zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Wobec zarzucanych organowi dalej nieprawidłowości w udzielonej pismem nr [...] odpowiedzi, skarżący został poinformowany również, że mail w sprawie udostępnienia projektu organizacji ruchu został rozpatrzony prawidłowo, gdyż nie był on formalnym wnioskiem adresowanym do Prezydenta Miasta. Ponadto zdaniem organu skarżący nie wniósł ponaglenia, które pozwoliłoby na otwarcie drogi do postępowania skargowego, co czyni skargę J. M. niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie, w myśl § 1a tego przepisu, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udostępnił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w tekście w skrócie "u.d.i.p."). W orzecznictwie podkreśla się, że w u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek wymagań formalnych dotyczących wniosku o udostępnienie informacji (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Przyjmuje się, że za pisemny wniosek należy uznać także przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie użyto podpisu elektronicznego. Wniosek w tej formie, jeżeli wynika z niego w jasny sposób, co jest jego przedmiotem, wszczyna postępowanie w sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91). Tak więc wbrew zarzutom organu J. M. skutecznie złożył 11 czerwca 2024 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przepisy u.d.i.p. – o czym poniżej – obligowały organ do odpowiedniej, co do formy i terminu, reakcji na ten wniosek. Dodać również trzeba, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie, o którym wspomina organ w odpowiedzi na skargę, jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że przepisy K.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie. Przed wniesieniem skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ponadto dla jej skutecznego wniesienia nie są wiążące żadne terminy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., III OSK 2597/21; wyrok WSA w Opolu z 22 sierpnia 2017 r., II SAB/Op 104/17, CBOSA). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż J. M. był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Prezydent Miasta jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na przedmiot wniosku J. M. należy wskazać, że dotyczył on niewątpliwie informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r.o sygn. akt II SAB/Rz 34/21, CBOSA). Termin do załatwienia wniosku o udzielenia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej przesłał w dniu 12 czerwca 2024 r. do podległej mu jednostki organizacyjnej – Zarządu Dróg i Zieleni (k. [...] akt administracyjnych). Z kolei ZDiZ odpowiedział skarżącemu przesyłając pismo z dnia 24 czerwca 2024 r., [...], zgodnie z którym skarżący o wnioskowaną informację powinien zwrócić się do Starosty [...] (k. [...] akt administracyjnych). Skarżący zarzucił jednak, iż oczekiwał odpowiedzi od Prezydenta i wniosek powinien być załatwiony przez ten organ stosownie do przepisów u.d.i.p. Odnosząc się do powyższego należy wskazać w pierwszej kolejności, że prezydent w mieście na prawach powiatu zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. Informacja tego rodzaju jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22). Dalej należy wskazać, że P. nie jest miastem na prawach powiatu, w konsekwencji zadania publiczne w zakresie zarządzania ruchem drogowym należą do kompetencji Starosty [...]. Jednakże zdaniem Sądu poinformowanie skarżącego przez organ o tym, że powinien zwrócić się z odpowiednim wnioskiem do Starosty [...] nie czyniło zadość żądaniu skarżącego. Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu przede wszystkim nie wynika, że Prezydent Miasta, czy działający w jego imieniu Zarząd Dróg i Zieleni w P., nie posiada wnioskowanej informacji. Nie jest bowiem wykluczone, że Prezydent Miasta (czy też ZDiZ) w swoich zasobach posiadał objęty wnioskiem projekt. Podkreślenia wymaga, że na gruncie u.d.i.p. organ jest zobowiązany udostępnić posiadaną informację publiczną, nawet jeżeli nie jest wytwórcą (autorem) tej informacji – wystarczające jest aby organ dysponował żądaną informacją. Tymczasem z odpowiedzi udzielonych J. M. nie wynika wprost czy organ wnioskowaną informację posiada, czy też nie. Co więcej, na wydrukowanej kopii wiadomości e-mail skarżącego znajduje się odręczna adnotacja z dnia 18 czerwca 2024 r. "nie udostępniamy" (k.[...] akt administracyjnych), co może wskazywać, że organ wnioskowaną informacją mimo wszystko dysponuje. W tych okolicznościach nie sposób uznać by organ w pełni, jak i w terminie wskazanym w u.d.i.p., załatwił wniosek skarżącego z dnia 11 czerwca 2024 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze twierdzeniem prawomocności (punkt I i II sentencji wyroku) . Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanki z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego, lecz uczynił to w sposób niepełny. Nie można więc uznać by stwierdzona bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Koszty te obejmowały wpis od skargi w wysokości 100 zł (punkt IV sentencji wyroku). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119-120 P.p.s.a.