II SAB/Po 118/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej J. G. z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Powiatowego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. na rzecz skarżącej J. G. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozpatrywana skarga J. G. dotyczy bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w zakresie udostępnienia informacji, którą skarżąca kwalifikuje jako informacje publiczną. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. J. G. wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o udostępnienie jej informacji obejmujących następujące dane: 1. Ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych w Państwowym Powiatowym Inspektoracie Sanitarnych w S. oraz w całej Polsce dotyczących szczepień przeciwko błonicy i tężcowi; 2. Jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne (ilość i rodzaje)? 3. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne? 4. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi dysponuje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S.? 5. Od którego roku dane te są gromadzone? 6. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których wzywa Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. mają charakter obowiązkowy? 7. Czy w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w roku 2004 i obowiązującą zasadą swobody przepływu osób Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. odnotował epidemie chorób, co do których w krajach Unii Europejskiej szczepienia są dobrowolne? 8. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. jest świadomy ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem zauważa prof. Andrzej Zieliński, prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka oraz dr Paweł Grzesiowski; 9. Czy jest Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w S. znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności? 10. Czy jest Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w S. wiadomo, czy w związku działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. została już skierowana skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka? W związku z nieudzielaniem przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. żądanej informacji J. G. pismem z dnia 15 czerwca 2017 r., które wpłynęło do organu 20 czerwca 2017 r., złożyła skargę na bezczynność zarazem żądając: - zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od doręczenia akt organowi; - orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1169 – uw. Sądu) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – uw. Sądu, dalej "P.p.s.a."); - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. G. przedstawiła szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących informacji publicznej, uwypukliła, że dla kontroli sądu ze skargi na niedziałanie organu nie bez znaczenia to, jaka jest jego postawa (wola załatwienia sprawy). Skarżąca przywołała też orzeczenia sądowe wskazujące, że w ramach jednej sprawy sądowoadministracyjnej mogą być rozpatrywane zarzuty bezczynności i przewlekłości postępowania oraz, że w razie zadośćuczynienia przez organ obowiązkowi wydania aktu po wniesieniu skargi, sąd nie jest zwolniony z badania, czy doszło do bezczynności lub przewlekłości organu i oceny, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w ustawowym terminie, to jest w dniu 4 maja 2017 r., została sporządzona i podpisana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. odpowiedź na wniosek skarżącej, zawierająca wyjaśnienie na wszystkie zadane pytania. Jednakże w skutek omyłki pracownika organu pismo to zostało wysłane dopiero 26 czerwca 2017 r. Zdaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w zaistniałych okolicznościach nie sposób uznać zarzutu jego bezczynności. Żądana informacja została bowiem udzielona, natomiast samo przesłanie pisma zostało opóźnione na skutek niezawinionego błędu, a nie celowych działań. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. podkreślił, że gdy tylko spostrzeżono omyłkę, sporządzone pismo zostało nadane na adres skarżącej. Organ zaznaczył też, że w sprawie nie ma podstaw do postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa. Gdy tylko wpłynął wniosek skarżącej, niezwłocznie została sporządzona odpowiedź na jej pytania. Uzupełniająco Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wyjaśnił, że w ostatnim czasie wpływają do niego liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, których treść jest często wręcz identyczna. Zdaniem organu w ten sposób wnioskodawcy, celem przedłużenia postępowań w przedmiocie przymuszenia do szczepień ochronnych dzieci, zwracają się z licznymi pytaniami, które nie zawsze dotyczą faktycznej działalności organu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. zaznaczył, że skarżąca wystąpiła o żądaną informacje w związku z pismem z dnia 2 marca 2017 r. (dotyczącym szczepień ochronnych – uw. Sądu). Podobne wystąpienie skierował również mąż skarżącej. Odnosząc się do żądania nałożenia na organ grzywny zaznaczono, że jej wymierzenie nie jest obowiązkiem sądu, a rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno uwzględniać sposób działania organu. W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w okolicznościach związanych ze skargą wniesioną przez J. G. nie wystąpiły podstawy do nałożenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym w części postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – uw. Sądu; dalej "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wprawdzie kwestie te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu przeprowadzić w tym zakresie własne rozważania. Kolejną kwestią było przesądzenie, czy wniosek został wniesiony skutecznie. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje: o polityce wewnętrznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), o danych publicznych, w tym w zakresie treści i postaci dokumentów urzędowych, takich w szczególności, jak dokumentacja przebiegu i efektów kontroli (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2 (obejmuje to "prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska"), należy między innymi "ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie". Na tym tle normatywnym żądane przez J. G. informacje w postaci informacji dotyczących szczepień ochronnych – jako informacje odnoszące się do realizacji zadań ustawowo przypisanych Inspekcji Sanitarnej – należało uznać za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wypada zauważyć, że takiej kwalifikacji wnioskowanej informacji nie kwestionował również organ, o czym świadczy fakt ich udostępnienia, wskazany w odpowiedzi na skargę. Rozważając z kolei podmiotowy aspekt sprawy należy stwierdzić, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny realizuje powierzone mu zadania jako "jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie". Jest zatem bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ten ostatni przepis można w dalszych uwagach pominąć, gdyż dotyczy, niewystępującej w rozpoznawanej sprawie, sytuacji udostępniania informacji za opłatą). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, jak wynika z akt sprawy, skarżąca nadała za pośrednictwem Poczty Polskiej wniosek datowany na 5 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, który dotarł do organu dnia 10 kwietnia 2017 r. (zob. datownik na piśmie – k. 1 akt administracyjnych). Organ dnia 4 maja 2017 r. przygotował pismo, w którym odpowiedział na wszystkie pytania postawione przez J. G. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej (k. 2 akt administracyjnych). Wniosek ten został jednak – na skutek omyłki pracownika (co wyjaśniono w odpowiedzi na skargę) – wysłany do skarżącej dopiero 26 czerwca 2017 r. Datę wysyłki pisma zawierającego żądaną informacje publiczną potwierdza pieczęć na k. 2 akt administracyjnych. Na wezwanie Sądu organ potwierdził także, że wysłanie pisma nastąpiło za pośrednictwem operatora pocztowego, a z nadesłanej kopii potwierdzenia odbioru wynika, iż przesyłkę adresowaną do J. G. (nr [...]) odebrał jej mąż dnia 29 czerwca 2017 r. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że wnioskowana informacja nie została udzielona skarżącej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przygotowano ją dopiero po 24 dniach, a co więcej, została wysłana dopiero po ponad dwóch i pół miesiącach, i to na skutek skargi na bezczynność złożonej przez J. G.. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: udzielenia informacji publicznej), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS [...], ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. do dokonania wnioskowanej czynności – udzielenia informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku). Jak wskazano wyżej, żądana informacja została bowiem ostatnie udzielona. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 ab initio sentencji wyroku). Wynika to z faktu, że obiektywnie przekroczono termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Na taką ocenę miała wpływ przede wszystkim okoliczność, że od dnia otrzymania wniosku do dnia udzielenia odpowiedzi upłynęło dwa miesiące i 16 dni, co nieznacznie tylko przekracza termin, który organ udzielający informacji publicznej może ustalić w przypadku, gdy zadośćuczynienie wnioskowi napotyka trudności. Sąd uwzględnił także to, że pismo przygotowane wcześniej wysłano natychmiast w reakcji na skargę J. G.. Odrębnie w treści skargi podniesiono zarzut przewlekłości postępowania. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ocena, czy czynności na skutek wniosku J. G. prowadzono przewlekle jest o tyle utrudniona, że sprowadzały się one do przygotowania udostępnianej informacji i jej wysłania. W okolicznościach sprawy Sąd doszedł jednak do przekonania, iż zachodzą podstawy do stwierdzania, że działanie organu wymaga lepszej organizacji, która w przypadku rozpatrywania żądania skarżącej nie była należyta. Wyrażało się to w – przyznanym przez organ – fakcie pominięcia czynności wysyłki informacji publicznej sporządzonej już w dniu 4 maja 2017 r. Tego rodzaju zdarzenia nie powinny mieć miejsca. Organ powinien mieć na uwadze, że uchybienie określane przez niego "omyłką pracownika" ma daleko idące skutki – należy uświadomić sobie, iż skarżąca, z jej perspektywy, w dacie składania skargi mogła pozostawać w przekonaniu, że jej wniosek pozostał w ogóle bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Biorąc pod uwagę żądania skargi Sąd rozważył także, czy zarzucana przewlekłość miała miejsce z rażący naruszeniem prawa. Z tych samych powodów jak opisane wyżej w odniesieniu do bezczynności Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie dopuścił się w tym przypadku do uchybienia o charakterze rażącym. Wreszcie Sąd nie uznał za zasadne wymierzać organowi grzywny. Miał przy tym na względzie postawę organu po otrzymaniu skargi, to jest sprawne udzielenie odpowiedzi na wniosek. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Koszty te objęły zwrot uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł (k. 17 akt sądowych).