II SAB/Po 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Parowozowni W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] grudnia 2017 r. J. K. zwrócił się do Dyrektora Parowozowni [...] o udostępnienie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764; zwanej dalej "u.d.d.i.p.") informacji o przebiegu wykonania planu finansowego na I półrocze 2017 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Parowozowni [...]. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2017 r. wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia złożenia skargi nie uzyskał odpowiedzi w tej sprawie. Skarżący wniósł o uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Parowozowni [...] wniósł m.in. o jej oddalenie. Dyrektor Parowozowni wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 u.d.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 ustawy. Informacja o przebiegu wykonania planu finansowego za I półrocze 2017 r. została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej organu pod adresem: [...] Fakt, że Skarżący złożył wniosek przy pomocy środków komunikacji elektronicznej dowodzi, że potrafi on posługiwać się komputerem, w tym przeglądać zawartość stron www, a więc może odwiedzić również stronę internetową organu, z której z łatwością może pobrać żądane informacje. Informacja o którą wnosił Skarżący została sporządzona w dniu [...] lipca 2017 r. Dalej Dyrektor Parowozowni powołując się na treść art. 10 ust. 1 u.d.d.i.p. wskazał, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Oznacza to, że w przypadku zamieszczenia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, organ nie ma obowiązku udostępniać jej na wniosek Skarżącego. Dyrektor Parowozowni zaznaczył, że udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej informacja ma formę skanu oryginału (a więc z pieczęciami i podpisami tak jak żądał tego Skarżący). Wobec tego przedstawiona w Biuletynie Informacji Publicznej informacja o przebiegu wykonania planu finansowego za I półrocze 2017 r. obejmowała zakres jak również sposób, jaki odpowiadała treści żądania Skarżącego. Wobec takiego stanu rzeczy, organ nie widział konieczności przesyłania skanu informacji do Skarżącego. Organ publikując w BIP informację dotyczące kwestii finansowych dostosował się do panującej zasady, że informacja publiczna winna funkcjonować w obiegu publicznym i dostęp do niej, poza wyraźnie wskazanymi ustawowo wyjątkami, nie może być ograniczany. Każdy, w tym również Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, może w każdej chwili uzyskać informację na temat przebiegu wykonania planu finansowego. Dyrektor Parowozowni podniósł dodatkowo, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W § 2 tego przepisu wskazano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Oznacza to zdaniem Dyrektora Parowozowni, że w przedmiotowej sprawie Skarżący powinien złożyć do organu zażalenie lub mógł on nawet ponownie (ostatecznie) wezwać organ do udostępnienia informacji, w formie drugiego maila, pod rygorem złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Takiego ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący nie złożył, co oznacza, że nie wyczerpał on możliwych środków zaskarżenia, a złożona przez niego skarga powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, odnosząc się do argumentacji Dyrektora Parowozowni mającej przemawiać za odrzuceniem skargi, wyjaśnienia wymaga, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Stanowisko takiej jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11, z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 80/13, z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2828/13, z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1084/14, z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1408/14, dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 620/15, z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 125/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że Dyrektor Parowozowni zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Poza sporem pozostaje również, że żądna przez Skarżącego informacja o przebiegu wykonania planu finansowego na I półrocze 2017 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1pkt 5 lit. d u.d.d.i.p. Z art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. wynika, ze udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.d.i.p.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy organ obowiązany jest udzielić odpowiedzi na wniosek o udostepnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy informacja ta została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazać wobec tego należy, że w myśl art. 10 ust. 1 u.d.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika, że w przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej organ administracji nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich wnioskodawcy. Takie uregulowanie jest racjonalne, gdyż nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, zwłaszcza, że możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji. Oznacza to w istocie możliwość przekształcania jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 u.d.d.i.p. ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną (por. np. wyroki z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt 462/11 oraz z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie zwalnia zatem od powtórnego jej udostępniania na wniosek. Nie można jednak podzielić zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska, iż w przypadku udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej organ zwolniony jest również od udzielenia wnioskodawcy jakiejkolwiek odpowiedzi. Jeżeli podmiot będący adresatem wniosku uznał, że zakres żądania wyrażony we wniosku i zakres informacji znajdujący się w Biuletynie uprawnia do twierdzenia, iż są one identyczne, powinien powiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1789/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z dokumentów nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że żądana przez Skarżącego informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Parowozowni [...], co oznacza, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.d.i.p. organ był zwolniony z udostępniania tej informacji na wniosek. Nie oznacza to jednak, że Dyrektor Parowozowni w takiej sytuacji zwolniony był z obowiązku podjęcia jakiegokolwiek działania w odpowiedzi na złożonym przez Skarżącego wniosek. Obowiązkiem Dyrektora Parowozowni było bowiem poinformowanie Skarżącego, iż żądana przez niego informacja została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Parowozowni [...]. Z akt sprawy, jak i ze stanowiska zajętego przez Dyrektora Parowozowni nie wynika, ażeby organ udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. W szczególności organ nie powiadomił w żaden sposób Skarżącego, że żądana informacja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej czym niewątpliwie dopuścił się bezczynności. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wyjaśnić należy, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Parowozowni wprawdzie nie odpowiedział na wniosek Skarżącego, jednak w ocenie Sądu działanie to nie zmierzało do uniemożliwienia dostępu do żądanej przez Skarżącego informacji. Świadczy o tym niewątpliwie fakt uprzedniego udostepnienia tej Informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd miał na uwadze, że brak działania organu wynikał z błędnej wykładni przepisów ustawy o odstępie do informacji publicznej. Organ mając na uwadze treść art. 10 ust. 1 u.d.d.i.p. pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że udostepnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia go z obowiązku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Sąd miał również na uwadze, że Dyrektor Parowozowni pozostawał w bezczynności przez stosunkowo krótki okres bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony z w dniu [...] grudnia 2017 r., natomiast odpowiedź na skargę, w której wyjaśniono, że żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej została sporządzona w dniu [...] lutego 2018 r. Z uwagi na fakt, iż w odpowiedzi na skargę, która została doręczona Skarżącemu, wynika, że żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Parowozowni [...], Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Parowozowni do rozpoznania tego wniosku. W tym sanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z 30.08.2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 poz.1369 ). Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku).