II SAB/Po 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. od przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania podania skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r., II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca bez rażącego naruszenia prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2021 r. K. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę prowadzonego pod sygnaturą [...] W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w czerwcu 2020 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Wniosek powinien być załatwiony w terminach wynikających z art. 35 § 3 K.p.a., tj. najpóźniej w terminie 2 miesięcy. Wojewoda pismem z [...] października 2020 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy (30 kwietnia 2021 r.), jednak pomimo upływu wyznaczonego terminu rozstrzygnięcie nie zostało wydane. W sprawie doszło do przewlekłości postępowania – skarżąca oczekuje na załatwienie sprawy ponad 12 miesięcy i w tym czasie pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, np. wielikrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskiwania wizy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniósła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że w dniu [...] lipca 2021 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na maksymalny okres 3 lat. Dalej Wojewoda wskazał, że nieterminowe załatwienie sprawy nie było skutkiem opieszałości organu lub nieefektywności jego działań, ale wynikało z lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków – stan ten rozpoczął się na przełomie [...] r. i trwa nadal. Aktualna obsada kadrowa Urzędu nie jest dostosowana do skali wpływających wniosków. Mimo stałego zwiększania zasobów kadrowych oraz środków technicznych i organizacyjnych istniejące opóźnienia nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. W 2014 r. Wojewoda przyjął 3,5 tys. wniosków w sprawach cudzoziemców, w 2015 r. – blisko 8 tys. wniosków, w 2016 r. – 12,3 tys. wniosków, w 2017 r. – 18,4 tys. wniosków, w 2018 r. – 24,8 tys. wniosków, w 2019 r. – 25,1 tys. Wniosków, w 2020 r. – 35,5 tys. wniosków, a w I półroczu 2021 r. – ponad 20,2 tys. wniosków. Organ podkreślił, że podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Przede wszystkim systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, następuje doposażenie w sprzęt komputerowy i zapewnianie odpowiednich warunków lokalowych. W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami, od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 min zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Wszelkie te kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania K. K. zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, prowadzonego pod znakiem [...] W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie strona skutecznie wniosła ponaglenie w dniu [...] lipca 2021 r. (data nadania u operatora pocztowego – k. 43, 69-68 akt administracyjnych). Tym samym przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15 – wszystkie powołane w niniejszej sprawie wyroki dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Następnie wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że do terminu rozpoznania sprawy w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemca do dnia [...] stycznia 2022 r. – kiedy to weszła w życie nowelizacja ustawy o cudzoziemcach z dnia [...] grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) wprowadzająca art. 112a – stosowało się reguły określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 K.p.a. tej ustawy stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na mocy art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2020 r. do Wydziału Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął nadany w urzędzie pocztowym w dniu [...] czerwca 2020 r. wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (k. 1 – 10 akt adm.). W myśl art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 – dalej: ustawa) wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy składa się osobiście – jeżeli wniosek został złożony w inny sposób organ wzywa cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż siedem dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2). Natomiast w myśl art. 106 ust. 4 i ust. 5 ustawy od cudzoziemca pobiera się odciski linii papilarnych, a do ich pobrania co do zasady powinno dojść w dniu, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo cudzoziemca. W sytuacji prawidłowo prowadzonego postępowania wezwanie, o którym mowa w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 5 ustawy powinno zostać wystosowane przez organ przed upływem terminów do załatwienia sprawy z art. 35 ust. 3 K.p.a. – w przeciwnym przypadku organ naraża się na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie do osobistego stawiennictwa skarżącej i pobrania od niej odcisków linii papilarnych doszło w dniu [...] października 2020 r. (k. 5 akt adm.), a więc po upływie 3,5 miesiąca od złożenia wniosku i 1,5 miesiąca po upływie maksymalnego dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy z art. 35 ust. 3 K.p.a., przy czym z akt nie wynika kiedy Wojewoda wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa. W dniu [...] października 2020 r. wniosek skarżącej został pozytywnie zweryfikowany pod względem formalnym (nie stwierdzono żadnych braków wniosku – k. 32 akt adm.) i w tym samym dniu Wojewoda zawiadomił skarżącą, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] kwietnia 2021 r., co oznacza, że organ przedłużył termin załatwienia sprawy o prawie 7 miesięcy, co zresztą uczynił z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a., gdyż termin określił "awansem" (k. 23 akt adm.). Dopiero po miesiącu od powyższych czynności, tj. [...] listopada 2020 r., organ dokonał w sprawie kolejnej czynności i stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (k. 6v akt adm.). Należy podkreślić, że wymienione wyżej wystąpienia są standardową procedurą, którą przeprowadza się w każdej tego typu sprawie, procedura ta nie wymaga uprzedniego prowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji brak było przeszkód aby organ wystosował stosowne pisma niezwłocznie po przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Jest to przy tym o tyle istotne, że zdaniem Sądu stan przewlekłości postępowania istniał już w momencie przedłużenia terminu rozpoznania sprawy zawiadomieniem z dnia [...] października 2020 r. Po dniu [...] listopada 2020 r. Wojewoda nie podjął żadnych dalszych czynności w przedmiotowej sprawie, nie wydał też rozstrzygnięcia w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia [...] października 2020 r., ani nie wyznaczył nowego terminu zaatwienia sprawy. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia z dnia [...] lipca 2021 r., a następnie skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy z dnia [...] lipca 2021 r., wydał decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. udzielającą skarżącej zezwolania na pobyt czasowy i pracę na maksymalny okres (do dnia [...] lipca 2024 r.). Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd stwierdza, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych odstępów czasu. Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym do naruszenia art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w pukncie III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt OSK 468/13). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że jak szczegółowo opisał to Wojewoda, od 2014 r. organ ten odnotowuje opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Wojewoda wskazał dane statystyczne obrazujące lawinowy przyrost ilości wniosków w sprawach cudzoziemców. Wyjaśnił, że przyrost ten przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych, a niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Należy uwzględnic, że Wojewoda podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Zdaniem Sądu te opisane przez Wojewodę bardzo szczegółowo okoliczności w sposób oczywisty miały wpływ na długość prowadzonego postępowania. Mając na uwadze te szczegółowe dane dotyczące z jednej strony – niezależnego od Wojewody lawinowego wzrostu wniosków cudzoziemców, a z drugiej strony – uwarunkowania prawne i faktyczne determinujące bieżące możliwości rozwiązywania problemu wydłużonego oczekiwania na rozpoznanie składanych wniosków, należało stwierdzić, że przewlekłość w prowadzonym pod znakiem [...] postępowaniu nie miała charakteru rażącego. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.