II SAB/Po 124/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2025 r. w sprawie ze skargi C. W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku C. W. z dnia 9 sierpnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium kraju typu A; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 9 sierpnia 2024 r., który wpłynął do Wojewody (dalej jako: "organ" lub "Wojewoda") 14 sierpnia 2024 r. C. W. Sp. z o.o. (dalej jako: "Skarżąca") wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca S. R. na terytorium kraju. Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. Wojewoda wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku. W dniu 10 marca 2025 r. Skarżąca uzupełniła braki. Pismem z 4 kwietnia 2025 r. Skarżąca wniosła do organu ponaglenie w powodu niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Pismem z 9 kwietnia 2025 r. (wpływ do organu 11 kwietnia 2025 r.) Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pracę typu [...] dla cudzoziemca. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. pozostawanie w bezczynności przez organ. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł. W skardze argumentowano, że Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ [...] dla S. R.. Ponadto Skarżąca wskazała, że pomimo wysłania do organu monitu oraz ponaglenia w ciągu 7 miesięcy nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności, w tym nie informował Skarżącej o wszczęciu lub przedłużeniu postępowania. Do momentu otrzymania monitu organ nie wzywał również do dosłania dokumentów istotnych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Odnosząc się do skargi w zakresie żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzją z 7 kwietnia 2024 r. Wojewoda udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium kraju. Odnosząc się do zarzutu naruszenia terminów prowadzących do bezzasadnego przedłużenia postępowania i jego przewlekłości organ wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zdaniem organu taka sytuacja nie miała miejsca. Czynności w sprawie były podejmowane w możliwie najkrótszym terminie. Wojewoda wyjaśnił, że na długość trwania postępowań toczących się przed organem w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ liczba składanych wniosków, których liczba w roku 2024 do 15 kwietnia 2025 r. wyniosła ponad 38 tysięcy. Tak duża liczba spraw w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ powoduje, że zadania realizowane są w miarę możliwości, według daty złożenia wniosku. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest zatem od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Organ podkreślił, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą co najmniej od wybuchu konfliktu zbrojnego w [...] w lutym 2022 r. Znaczące dodatkowe obciążenie urzędów wojewódzkich wymagało wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań prawnych, których celem jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Ponadto uwagi wymaga fakt, że wojna na [...] znacząco zmieniła obraz migracji w kraju. Skutkuje to wzrostem liczby wniosków o zezwolenie na pracę dotyczących obywateli innych państw, głównie z Azji i Afryki, jak również spraw o większym stopniu skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych. Ponadto organ wskazał, że wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych tj. oryginału oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 2025, poz.214, dalej zwanej "u.p.z.") oraz dokumentów potwierdzających zapotrzebowanie zleceniodawcy, co pozwala na potwierdzenie możliwości wykonywania pracy pod adresem zadeklarowanym we wniosku. Zadaniem organu Skarżąca uznaje jednostronnie, że Wojewoda nie poprosił o dosłanie istotnych dokumentów w sprawie oraz że działanie miało charakter pozorowany. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że brak udokumentowania spełnienia wymogów określonych w art. 88c ww. ustawy poddaje w wątpliwość wiarygodność strony w kwestii zamiaru powierzenia pracy cudzoziemcom i jest jednoznaczne z brakiem jej zapewnienia. W myśl art. 88j ust. 1 pkt 2 ustawy wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, gdy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie spełni wymogów określonych w art. 88c. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w przepisie art. 88j ustawy o promocji zatrudnienia, wydane na tej podstawie rozstrzygnięcie nie jest oparte na uznaniu organu administracji publicznej i ma charakter obligatoryjny, organ bowiem jest zobowiązany do odmowy wydania zezwolenia na pracę w przypadku zaistnienia określonych w nim okoliczności. Mając na względzie powyższe Wojewoda nie zgodził się z zarzutem wzywania o nieistotne dokumenty. Organ wskazał również, że dążenie do natychmiastowego wydania zezwoleń ma, zdaniem organu, konkretne przyczyny związane z sytuacją Skarżącej jako podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. W myśl art. 88j ust. 1 pkt 4 u.p.z., wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, gdy podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi w toku postępowania w ciągu dwóch lat od uznania za winnego popełnienia czynu, o którym mowa w art. 120 ust. 1 ww. ustawy, został ponownie prawomocnie ukarany za podobne wykroczenie. Prezes Zarządu Skarżącej został ukarany mandatem z ww. przesłanek w dniu 10 października 2024 r., natomiast Wojewoda w dniu 2 kwietnia 2025 r. otrzymał pismo pokontrolne Powiatowej Inspekcji Pracy o stwierdzeniu 31 przypadków nielegalnego powierzenia pracy przez Skarżącą, które informuje, że w stosunku do osoby odpowiedzialnej za powierzenie pracy zostanie skierowany wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w Ś. W.. Z uwagi na trwające postępowanie i brak prawomocnego wyroku, mimo powzięcia informacji o nielegalnym powierzaniu pracy Skarżącej, reprezentowanej przez Prezesa Zarządu, organ zobligowany jest do wydawania zezwoleń na pracę dla Skarżącej. Wojewoda wskazał również, że Prezes Zarządu posiada jeszcze jeden mandat z art. 120 ust. 1 u.p.z., który otrzymał w dniu 19 lipca 2024 r. w podmiocie powierzającym wykonywanie pracy. W odniesieniu do przyznania sumy pieniężnej wskazał, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, które są uzasadnione szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami ze strony organu w zakresie terminowego i efektywnego załatwiania spraw. Organ podkreślił również, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy wyrównaniu szkody w rozumieniu prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572- dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na opieszałość organu nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Zezwolenie na pracę zostało wydane co prawda 7 kwietnia 2025 r., to jednakże należy mieć na uwadze, iż jego wysłanie nastąpiło dopiero tego samego dnia co wpływ skargi do organu tj. w dniu 11 kwietnia 2025 r. a więc po wniesieniu skargi, która została nadana w dniu 9 kwietnia 2025 r. (k. [...] akt sądowych). Sąd miał przy tym na uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 przyjął stanowisko, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Jednakże w ocenie Sądu powyższa uchwała nie ma zastosowania w sprawie, albowiem w chwili złożenia skargi sprawa nie została jeszcze załatwiona. W wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., II OSK 2196/21 (CBOSA) NSA zauważył, że ocena ustania stanu bezczynności jest uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez stronę skarżącą decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, CBOSA). W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zdaniem NSA, w sytuacji gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, to ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. I OSK 675/16, tak też NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., II OSK 1854/20). Tym samym uznać należało, iż na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi. Z tych też względów wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Na marginesie wskazać należy, iż organ poza złożeniem wniosku nie przytoczył żadnej argumentacji na jego poparcie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca wyłącznie jedną z form opieszałości organu tj. bezczynność. Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, W. 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 2025, poz.214, dalej zwanej "u.p.z.") do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium kraju na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium kraju. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W analizowanej sprawie wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę typu [...] wpłynął do organu 14 sierpnia 2024 r., został zaś załatwiony decyzją z 7 kwietnia 2025 r., a więc po upływie prawie 8 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Przy czym Sąd miał na uwadze, iż w międzyczasie w dniu 20 lutego 2025 r. organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, to jednakże należy podkreślić, że powyższe nastąpiło dopiero po upływie ponad 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż sprawa nie została załatwiona w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego - wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie skomplikowaną sprawą. Ponadto należy mieć na uwadze, iż na gruncie niniejszej sprawy organ nie zastosował art. 36 k.p.a. i nie przedłużył terminu do jej załatwienia. Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił bezczynności. Stan bezczynności jest okolicznością obiektywną i konsekwencją przekroczenia terminów jest stwierdzenie bezczynności. Również dla oceny bezczynności organu bez znaczenia mają podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty związane z historią firm. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest działanie organu, a nie ocena prawidłowości prowadzenia przez Skarżącą działalności. Ponadto nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi, co zostało wyjaśnione na wstępie, a ustał on przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności w prowadzeniu postępowania ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Z tych względów, i na wskazanej wyżej podstawie prawnej, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 –CBOSA). Z powyższych względów stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności– jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż sprawa została załatwiona, a Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd dostrzega, iż organ z uwagi na dużą ilość spraw oraz ograniczenia kadrowe nie jest w stanie zawsze dochować terminów. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, iżby organ działał rażąco. Warto w tym miejscu wskazać, iż Skarżąca poza złożeniem wniosku zawierającego ogólne sformułowania nie wskazała, jakie okoliczności na gruncie niniejszej sprawy przemawiają za orzeczeniem w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających orzeczenie w tym zakresie. Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość– zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. Wobec tego w opisanym zakresie tj. w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 4 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania uwzględniając uiszczony przez Skarżącą wpis sądowy.