II SAB/Po 127/18

Dnia 20 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 roku sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie ochrony środowiska i gospodarki odpadami I. zobowiązuje Starostę O. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Starosty O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 listopada 2017 roku K. K. skierował do Starosty O. żądanie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia stosownego postępowania z uwagi na uzasadnione wątpliwości w sprawie legalności, prawidłowego użytkowania i utrzymania Warsztatu Stolarskiego (pomieszczeń montażu i składowania mebli z wydzielonym pomieszczeniem do lakierowania) na działce nr [...] położonej w D. – O., O. W. przez A. i J. S., a w szczególności w zakresie: możliwości negatywnego oddziaływania firmy na środowisko; prawidłowości gospodarowania odpadami; opakowaniami po farbach i lakierach. Pismem z dnia 14 grudnia 2017 roku Starostwo Powiatowe w O.W. wezwało J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] do złożenia wyjaśnień w Wydziale Rozwoju Powiatu O. – Referat Ochrony Środowiska. Dnia 27 grudnia 2017 roku J. S. oświadczył do protokołu z przesłuchania w Starostwie Powiatowym w O. W., że na terenie posesji w miejscowości O. nie prowadzi działalności gospodarczej tzn. nie prowadzi produkcji mebli w tym malowania mebli, a pod wskazanym adresem zarejestrowana jest tylko działalność w centralnej ewidencji działalności gospodarczej. Pismem z dnia 28 grudnia 2018 roku Starostwo Powiatowe w O. W. poinformowało pełnomocnika K. K., że kontrola prawidłowego użytkowania i utrzymania warsztatu stolarskiego J. S. w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami będzie przeprowadzona w pierwszej połowie stycznia 2018 roku. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 roku Starostwo Powiatowe w O. W. poinformowało J. S. [...], że przedmiotowa kontrola prawidłowego użytkowania i utrzymania warsztatu stolarskiego na działce nr [....] położonej w D. – O. w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami będzie się dnia 19 stycznia 2018 roku o godz. 10.00. Dnia 24 stycznia 2018 roku J.S. oświadczył do protokołu z przeprowadzonej kontroli [...] O., że budynek gospodarczy został przekształcony w obiekty do prowadzenia działalności i przedstawił zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 19 grudnia 2017 roku – zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów. Podczas kontroli stwierdzono, że pomieszczenia były "puste’ i nie była w nich prowadzona produkcja, a także nie stwierdzono obecności żadnych odpadów w przedmiotowych pomieszczeniach. Pismem z dnia [....] roku, nr [....] Starostwo Powiatowe w O. W. poinformowało pełnomocnika K. K., że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 24 stycznia 2018 roku nie stwierdzono naruszeń w zakresie korzystania ze środowiska. Pismem z dnia 16 października 2018 roku pełnomocnik K. K. na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 3 kpa, w związku z art. 35 § 1 kpa złożył ponaglenie na bezczynności Starosty O. w rozpoznaniu żądania wszczęcia stosownego postępowania w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami z dnia [....] roku, a ponadto wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości, pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa pracownika organu, który nie załatwił sprawy w terminie. Pismem z dnia 24 października 2018 roku Starostwo Powiatowe w O.W. przekazało ponaglenie K.K. do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ wyjaśnił, że kontrola firmy [....] J. S. w została przeprowadzona zgodnie z żądaniem K. K. ale nie stwierdzono obecności żadnych odpadów na terenie pomieszczeń firmy. K. K. za pośrednikiem pełnomocnika był informowany o krokach podejmowanych przez organ (pismo z dnia 28 grudnia 2017 roku), wraz z ostateczną pisemną odpowiedzią z dnia 28 lutego 2018 roku, o wynikach kontroli - nie stwierdzeniu naruszeń w zakresie korzystania ze środowiska. Dodatkowo organ zastrzegł, że inna forma zakończenia sprawy nie była właściwa, gdyż postępowanie nie kończy się rozstrzygnięciem procesowym. Postanowieniem z dnia [....] roku, nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2, art. 35 kpa, art. 37, 124, 144 kodeksu postępowania administracyjnego uznało za nieuzasadnione ponaglenie na bezczynność Starosty O. w przedmiocie nierozpoznania żądania K. K. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności, prawidłowego utrzymania i użytkowania warsztatu stolarskiego na działce nr [....] położonej w D. przez A. i J. S. oraz odmówiło wyznaczenia Staroście O. dodatkowego 30 dniowego termin załatwienia przedmiotowej sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. organ administracji nie pozostaje w zwłoce w prawidłowym załatwieniem sprawy zgodnie z wnioskiem K. K. Organ I instancji zgodnie z wnioskiem strony stosownie do art. 379 oraz 380 ustawy Prawo Ochrony Środowiska prawidłowo przeprowadził czynności kontrolne we wnioskowanym obiekcie, a następnie pismem z dnia 28 lutego 2018 r. poinformował wnioskodawcę o wynikach tej kontroli przez co nie było podstaw do uwzględnienia przedmiotowego ponaglenia i wyznaczenia organowi terminu do załatwienia niniejszej sprawy, gdyż w omawianej sprawie nie można stwierdzić bezczynności organu administracji publicznej. Odnosząc się natomiast do kwestii nie wydania przez organ żadnego orzeczenia Kolegium stwierdziło, ze organ nie miał on takiego obowiązku, gdyż żądanie złożone przez pełnomocnika wnioskodawcy dotyczyło m.in. przeprowadzenia kontroli w zakresie możliwości negatywnego oddziaływania firmy na środowisko. Tylko w przypadku stwierdzenia, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ma obowiązek wydania odpowiedniego rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto osoby trzecie, inne niż te, na które mają być nałożone obowiązki w związku z wydaniem decyzji, na podstawie art 362 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie mają, przymiotu strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji naprawczej. Podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska nie mają uprawnienia do żądania od organów administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego wszczynane jest wyłącznie z urzędu zgodnie z art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pełnomocnik K. K. wskazał na naruszenia prawa: tj. art. 35 § 1 kpa i 12 kpa polegające na bezczynności organu - Starosty O. i wniósł o: - wydanie stosownego orzeczenia przez Starostę O. bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., - uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty O. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Starosty O. do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Starostę O. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), - stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la P.p.s.a.), - przyznanie od Starosty sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.), - o zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Zdaniem skarżącego Starosta O. powinien był bez zbędnej zwłoki: przeprowadzić kontrolę, a następnie zawiadomić o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa) lub też wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 kpa). Tymczasem organ przeprowadził jedynie kontrolę, ale nie wydał żadnego orzeczenia. Pismo z dnia 28 lutego 2018 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 01 marca 2018 r. nie było postanowieniem, o którym mowa jest w art. 61 a § 1 kpa. W związku z bezczynnością Starosty O., po ponad 10 miesiącach oczekiwania, skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Starosty O. W ocenie skarżącego błędnie przyjęto, że Starosta O. nie miał obowiązku wydania żadnego orzeczenia z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącego, który nie miał prawa żądać od organów administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony jego interesu indywidualnego, a to z tego powodu, iż "postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego wszczynane jest wyłącznie z urzędu". Ponadto SKO w K. wyraźnie wskazało na przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa jest w art. 61 a § 1 kpa. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem SKO w K. uznając, że jest ono wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ wskazał na przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a z drugiej wskazał na brak obowiązku wydania jakiegokolwiek orzeczenia. Organ administracji, do którego wpłynęło podanie, w pierwszej kolejności obowiązany był ocenić, czy zawiera ono w sobie żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, w którym prawa i obowiązki strony podlegają skonkretyzowaniu w formie decyzji lub innego aktu. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ powinien zbadać przesłanki decydujące o jego właściwości w sprawie. W przedmiotowej sprawie podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania była oczywista i jednoznaczna. Podanie skarżącego zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, a także wskazywało źródło interesu prawnego zgłaszającego żądanie. Tymczasem Starosta O. podjął co prawda czynności kontrolne, ale nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania czym zignorował żądanie wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia prawa. Starosta O., oprócz powinności uwzględnienia unormowania z art. 61 kpa, miał też obowiązek rozważenia przesłanek z art. 61a kpa. Zainicjowane podaniem strony postępowanie powinno zakończyć się, w najgorszym wypadku dla skarżącego, postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącego Starosta O. nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu żądania skarżącego z dnia 28.11.2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty O. w przedmiocie podjęcia należytego działania na skutek żądania dotyczącego przeprowadzenia kontroli oraz wszczęcia stosownego postępowania w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i P.p.s.a. uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 53 § 2a P.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie; skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (§ 2b). W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ), dalej jako k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie bezczynności organu administracji publicznej występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016 oraz powołane w tym komentarzu orzecznictwo). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. stwierdzić należy, iż możliwość wystosowania zawiadomienie o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Określając nowy termin załatwienia sprawy organ powinien z jednej strony dokładnie ocenić realność jego dochowania, a z drugiej mieć na uwadze obowiązek jak najszybszego zakończenia sprawy. Zwrócić należy także uwagę, iż do terminów określonych w art. 35 § 1-4 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niezałatwieniem przez organ wniesionego przez skarżącego żądania przeprowadzenia kontroli i wszczęcia stosownego postępowania w sprawie legalności, prawidłowego użytkowania i utrzymania Warsztatu Stolarskiego (pomieszczeń montażu i składowania mebli z wydzielonym pomieszczeniem do lakierowania) na działce nr [...] położonej w D.-O., w O. W. przez A. i J.S. w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami. Jak wynika z akt sprawy skarżący spełnił warunek dopuszczający wniesienie skargi do sądu – pismem z dnia 16 października 2018 roku wniósł bowiem ponaglenie na bezczynność Starosty O. Zgodnie z art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), powoływanej dalej również jako "p.o.ś." Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. 2. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 375 Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu. Stosownie do art. 376 pkt 2 p.o.ś. organami ochrony środowiska, z zastrzeżeniem art. 377, jest również starosta. Jak wynika z powyższego, co do zasady organ ma obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę (a nie inwestycję) i w ramach tego postępowania musi ocenić, czy dane oddziaływanie jest oddziaływaniem negatywnym, czy nie. W przypadku uznania, że nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko organ powinien umorzyć podstępowanie. W przeciwnym razie powinien zastosować sankcje z art. 363 ust. 1 p.o.ś. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne jest stanowisko, że z dyspozycji art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika interes prawny dla sąsiadów poparty przepisami prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 363 ustawy prawo ochrony środowiska dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie. W Prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdyż nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie (tak NSA w wyroku z dnia 29 września 2009 r., II OSK 1438/08, z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 2595/13, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 września 2013 r, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Jeżeli chodzi o interes prawny wywiedziony z regulacji dotyczących ochrony prawa własności, to interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które oddziaływać może działanie osoby fizycznej, wskazane w dyspozycji art. 363 ustawy prawo ochrony środowiska, podlega ochronie na innych podstawach normatywnych i w innych postępowaniach, niż to prowadzone na podstawie tego przepisu. Ochrona interesu indywidualnego w zakresie prawa własności realizowana jest bowiem w drodze roszczenia cywilnoprawnego dochodzonego za pomocą powództwa cywilnego; podstawę prawną roszczenia stanowi art. 323 ustawy. Powołanie się przez każdą osobę na potencjalne naruszenie zasad ochrony środowiska oraz zasad gospodarowania odpadami nie stanowi o jej interesie prawnym w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 363 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska. W rezultacie nie każdemu przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, o której mowa w przepisach art. 363 Prawa ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie określonej przesłankami art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519) organ może wszcząć jedynie z urzędu. Przepis art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi bowiem, że postępowania w sprawie wydania decyzji o jakich mowa w dziale III tej ustawy, a zatem także w oparciu o przepis art. 363, wszczyna się z urzędu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek K. K. zarzuca negatywne oddziaływanie na środowisko firmie J.S. "[...]", nie mógł zatem bezpośrednio wywołać zamierzonego skutku w postacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednakże po wpłynięciu wniosku o wszczęcie takiego postępowania organ powinien zbadać, czy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Jak wynika z akt sprawy organ dokonał czynności sprawdzających, które wykazały, że subiektywne odczucie skarżącego o szkodliwym wpływie na środowisko działań przypisywanych firmie J. S. nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. W ocenie Sądu powyższe czynności nie zakończyły postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. Odrębną kwestią pozostają podjęte zgodnie z żądaniem skarżącego przez Starostę O. czynności kontrolne (przesłuchanie strony J. S. w dniu 27 grudnia 2017 roku oraz kontrola przeprowadzona w dniu 24 stycznia 2018 roku). Innym zagadnieniem jest natomiast obowiązek organu do zajęcia określonego stanowiska procesowego względem żądania jakiego domagał skarżący w kwestii wszczęcia postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, które miała powodować działalność firmy J. S. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu żądania, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, CBOSA). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 K.p.a. Przy czym w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nawet brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) , ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. W tym względzie poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje weryfikacja też kontroli przeprowadzonej przez organy administracji odnośnie negatywnego oddziaływania na środowisko przez firmę J. S., gdyż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. W pozostałym zakresie skargę oddalono, o czym stanowi punkt III ponieważ brak uzasadnionej podstawy do przyznawania skarżącemu sumy pieniężnej, w sytuacji gdy organ podjął konieczne czynności. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt IV. na podstawie art. 200 P.p.s.a.