II SAB/Po 129/18

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Pismem z dnia [...] maja 2018 r. M. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a także na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] i decyzję ww. organu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wniesiona skarga została następnie uzupełniona pismem pełnomocnika skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., w którym zarzucono organowi naruszenie: 1) art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że od postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie przedłużenia terminu załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej na wykonanie usługi stomatologicznej w kwocie [...]zł skarżącemu nie przysługiwało zażalenie, 2) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez zastosowanie art. 134 k.p.a. w niedostatecznie rozpatrzonym stanie faktycznym sprawy, jak i przy braku należytego rozpoznania sytuacji prawnej skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] oraz o stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania o przyznanie pomocy finansowej na wykonanie usługi stomatologicznej, znak [...] a także o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na rzecz skarżącego od Skarbu Państwa kwoty [...]zł i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (na postanowienie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. przedłużające termin załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej na wykonanie usługi stomatologicznej w kwocie [...]zł) wyrokiem o sygn. akt: II SA/Po [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oddalił skargę. Organ uznał więc zarzuty podniesione w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. za chybione. W ocenie organu także zarzut, że Kolegium niezasadnie uznało, że na postanowienie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. przedłużające termin załatwienia wniosku nie służy zażalenie, jest nietrafny. Zgodnie z przepisami art. 141 w zw. z art. 123 k.p.a., na postanowienie wydane przez organ administracji publicznej - regulujące poszczególne kwestie - przysługuje zażalenie, jeśli kodeks tak stanowi. Na postanowienie wydane zgodnie z treścią art. 35 oraz art. 36 k.p.a., nie przysługuje zażalenie. Zatem organ II instancji, przedłużając termin załatwienia sprawy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. postąpił zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Oznacza to także, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w określonej sprawie jest zobowiązany przedłużyć termin załatwienia sprawy, jeżeli stan sprawy tego wymaga. Postępowanie administracyjne prowadzone bez przedłużenia terminu załatwienia sprawy - zwłaszcza jeśli jest prowadzone dłużej niż w terminach wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. - uzasadnia wobec organu postawienie zarzutu bezczynności albo przewlekłości. Tym samym należy uznać, iż wydanie przez Kolegium postanowienia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. było zasadne i zgodne z prawem, a na to rozstrzygnięcie organu nie przysługuje zażalenie. Stąd też, zdaniem organu, stwierdzona w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. niedopuszczalność zażalenia jest zgodna z postanowieniem art. 134 w zw. z wyżej powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu także zarzut wydania postanowienia Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w niedostatecznie rozpatrzonym stanie faktycznym i prawnym jest całkowicie chybiony. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ odwoławczy w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. (zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.) nastąpiło po szczegółowym postępowaniu wyjaśniającym, zarówno prowadzonym przez organem I instancji jak i organem odwoławczym. Organy ustaliły zarówno dochód finansowy strony postępowania jak i stan zdrowia skarżącego w związku z jego wnioskiem o pomoc na usługę stomatologiczną z dnia [...] lutego 2018 r. Takie ustalenia wymagały prowadzenia postępowania administracyjnego w terminie dłuższym niż wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. (dłużej niż 30 dni od wpływu akt do organu odwoławczego - [...] marca 2018 r.). Organ, po przedłużeniu terminu załatwienia wniosku strony postępowania (do dnia [...] lipca 2018 r.), wydał już w dniu [...] maja 2018 r. decyzję Nr [...] rozstrzygającą wniosek skarżącego. Zatem wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło przed upływem 2 miesięcy od wpływu akt sprawy do Kolegium. Tym samym, w ocenie Kolegium, organowi odwoławczemu nie można - zgodnie z postanowieniami art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 oraz art. 36 k.p.a. - postawić skutecznie zarzutu, iż sprawa wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. - była załatwiana w sposób przewlekły, a więc dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Ponadto wszelkie działania obu organów były prowadzone zgodnie z prawem, przy pełnej świadomości skarżącego co do celowości oraz zgodności z prawem podejmowanych czynności przez organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Po [...], oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił także skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest natomiast ocena czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości postępowania rozpoznając sprawę skarżącego o nr [...] Z akt sprawy wynika, że skarżący, w dniu [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z wnioskiem o dofinansowanie w całości do leczenia zęba. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], postanowił nie przyznać skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy. Skarżący, pismem z dnia [...] marca 2018 r. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W dniu [...] marca 2018 r. akta sprawy wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Następnie Kolegium, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), zawiadomiło skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Skarżący, w dniu [...] maja 2018 r. wniósł zażalenie na ww. postanowienie a także wskazał, że żąda w trybie natychmiastowym na terminowe podjęcie decyzji. Żądanie skarżącego zostało zakwalifikowane przez organ jako ponaglenie. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na zawiadomienie wydane w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Sprawa skarżącego została rozstrzygnięta przez Kolegium decyzją wydaną dnia [...] maja 2018 r., nr [...] W ocenie Sądu, przedstawiony wyżej przebieg postępowania nie pozwala na stwierdzenie by postępowanie to było prowadzone w sposób przewlekły. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 549/13, LEX nr 1369030). W ocenie Sądu, brak podstaw by przyjąć, że postępowanie prowadzone w sprawie skarżącego było przewlekłe. Organ tylko nieznacznie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., wydając decyzję po upływie 7 tygodni od otrzymania akt sprawy. Zwrócić również należy uwagę, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], skarżącemu została przesłana informacja o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało nowy termin do [...] lipca 2018 r. i wyjaśniło, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw do organu w stosunku do możliwości orzeczniczych, pouczając skarżącego o prawie wniesienia ponaglenia. Organ wypełnił więc obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika nadto, że organ, w związku z wpływem zażalenia skarżącego złożonego na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], przed wydaniem decyzji co do meritum sprawy, podjął także niezbędne czynności w związku ze złożonym pismem. Wobec powyższego zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, by niewielkie przekroczenie terminu załatwienia sprawy mogło wyczerpywać znamiona przewlekłości. Organ od momentu otrzymania akt sprawy podejmował bowiem istotne czynności, niemal mieszcząc się w ustawowym terminie wydania rozstrzygnięcia, a skarżący został przez organ zawiadomiony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Należy również podkreślić, że rozpoznawana sprawa, z uwagi na konieczność ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego (tj. przeanalizowania szeregu decyzji organów pomocy społecznej), jest sprawą skomplikowaną. Jej rozstrzygnięcie wymaga niewątpliwie dłuższego terminu dla wydania rozstrzygnięcia celem całościowej oceny sytuacji wnioskodawcy przy uwzględnieniu rozmiarów otrzymywanej pomocy finansowej. Wniesiona skarga podlega więc oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).