II SAB/Po 130/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza W. - do załatwienia w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2015r. w zakresie obejmującym udzielenie informacji kto wydał pozwolenie na wykonanie wskazanego we wniosku oznakowania na drodze publicznej i kto wykonał to oznakowanie, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 6 listopada 2015 r. do Burmistrza W. wpłynął wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. kto wydał pozwolenie na wykonanie oznakowania poziomego na drodze publicznej – udostępnienie kserokopii dokumentu? 2. kto wykonał to oznakowanie (nazwa, adres firmy), na czyje zlecenie (nazwa, adres)? 3. kto jest w Urzędzie Miejskim w W. odpowiedzialny za drogi gminne - imię, nazwisko stanowisko służbowe urzędnika? Do wniosku załączono kserokopię zdjęcia obrazującego fragment drogi z widocznym oznakowaniem poziomym. Skarżący określił, iż oczekuje udostępnienia informacji w formie pisemnej i kserokopii dokumentów. Pismem z dnia 17 listopada 2015 r. doręczonym J.owi K.owi w dniu 23 listopada 2015 r. Burmistrz W. poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z zawartą umową na świadczenie usług w zakresie zorganizowania i administrowania Strefą Płatnego Parkowania na terenie miasta W., podmiotem odpowiedzialnym za jej właściwe oznakowanie (pionowe i poziome) jest firma "A" S.A., [...] G., ul. B. [...]. Wskazano także, iż zadania z zakresu dróg gminnych realizuje M. F.- inspektor. W dniu 26 listopada 2015 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego wnioskowana informacja nie została mu udostępniona. Odpowiadając na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, iż w dniu 14 października 2015 r. skarżącemu udostępniono do wglądu projekt zmiany organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania w zakresie: plan sytuacyjny istniejącego oznakowania i projektowanego dla Strefy Płatnego Parkowania - część planu sytuacyjnego - obręb rynek w formacie A3; wystąpienie Urzędu Miejskiego W. do Starostwa Powiatowego W. o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu w Strefie Płatnego Parkowania ([...]z dnia [...]2015r.); zatwierdzenie Starostwa Powiatowego w W. ([...]z dnia [...]2015r.); 4) kartę uzgodnień (opinia pozytywna KPP W. - Wydział Ruchu Drogowego z dnia 18 września 2015 r oraz zatwierdzenie Starostwo Powiatowe W. z Wydziału Rozwoju Powiatu i Inwestycji z [...] 2015 r.). Skarżący zapoznał się z projektem organizacji ruchu co potwierdza notatka służbowa podpisana przez pracownika obecnego przy przeglądaniu akt. W związku z powyższym Burmistrz W. pismem z dnia 17 listopada 2015 udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w zakresie uprzednio nieudostępnionym, natomiast pozostałą część informacji skarżący uzyskał przeglądając akta sprawy w dniu 14 października 2015r. W konsekwencji organ nie podzielił stwierdzenia skarżącego jakoby pozostawał w bezczynności lub nie udostępnił informacji na wniesiony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazał się zasadna w części. Przyczyny, dla których Sąd nie uznał skargi za usprawiedliwioną w pełnym zakresie, zostaną podane w dalszej części uzasadnienia. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 2058 ze zm. – dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08 – opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż zadane przez skarżącego pytania w piśmie z dnia 6 listopada 2015 r. dotyczyły informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 2093/14 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Zadane przez J. K. we wniosku z 6 listopada 2015 r. pytania dotyczyły sposobu organizacji ruchu i wykonania zarządu drogami publicznym znajdującymi się na terenie miasta W.. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. DZ.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminnego. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent) jest organem pełniącym zarząd nad drogami gminnymi. Z kolei organem zarządzającym ruchem na drogach gminnych jest starosta (art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). Starosta jako organ zarządzającym ruchem na drogach gminnych zatwierdza m.in. przedstawiony mu przez zarząd drogi projekt organizacji ruchu, który obejmuje m.in. sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b i § 4 ust. 3 rozporządzenia infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem). Z powyższych przepisów wynika, iż zadane przez skarżącego pytania dotyczyły kategorii informacji publicznych, a Burmistrz W. jako zarządza drogi publicznej gminnej zobowiązany był do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 6 listopada 2015 r. Zaznaczyć także należy, iż obowiązek udzielenia informacji o osobach pełniących funkcje w organach władzy publicznej i posiadanych przez nich kompetencjach wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. W tej sytuacji rozważenia wymaga czy odpowiedź taka została udzielona. Odnosząc się do pierwszego z pytań zawartych we wniosku, zauważyć należy, iż Burmistrz w żaden sposób nie odpowiedział na nie w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r., ani innym późniejszym piśmie adresowanym do J. K. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż informacja publiczna określona w tym pytaniu zastała udostępniona skarżącemu przed złożeniem wniosku, to jest w dniu 14 października 2015 r. W ocenie Burmistrza skoro udzielił informacji publicznej skarżącemu przed 7 listopada 2015 r., to nie odpowiadając w żaden sposób na wniosek nie pozostaje w bezczynności. Z tym twierdzeniem organu nie można się zgodzić. Jak wskazano wcześniej bezczynność organu polega m.in. na niepodejmowaniu przez organ w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Burmistrz W. do dnia wniesienia skargi w żaden sposób nie odniósł się do pytania nr 1 zawartego w wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2015 r., to jest do pytania cyt. "kto wydał pozwolenie na wykonanie oznakowania poziomego na drodze publiczne?". Organ ten ani nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wyjaśnił wnioskodawcy, że informacja ta została już mu udostępniona wcześniej. Takie działanie organu wskazuje na jego bezczynność w tym zakresie. J. K. we wniosku z 6 listopada 2015 r. zażądał wskazania konkretnego podmiotu (osoby, organu), który wydał zgodę na oznakowanie poziome drogi publicznej zaprezentowane na załączniku do wniosku i przesłanie kserokopii dokumentu zawierającego tą zgodę. Natomiast z załączonej do akt sprawy notatki służbowej z 14 października 2015 r. wynika, iż udostępnione J. K. dokumenty dotyczyły informacji publicznej w zakresie projektu zmiany organizacji ruchu - SPP W. Nawet jeżeli wśród tych dokumentów znajdował się dokument zawierający informację publiczną określoną w pytaniu nr 1 wniosku z 6 listopada 2015 r. to obowiązkiem organu było, odpowiadając na ten wniosek, wyjaśnić J. K., iż znajduje się on już w posiadaniu tej informacji ze wskazaniem, który z udostępnionych dokumentów ją zawiera. Podkreślić w tym miejscu należy, iż okoliczność ta nie jest w ocenie Sądu oczywista, albowiem proste zestawienie ze sobą dokumentacji graficznej udostępnionej J. K. w dniu 14 października 2015 r. (a znajdującej się w przekazanych Sądowi aktach sprawy) z treścią jego wniosku, nie pozwala na jednoznaczne i pewne stwierdzenie, czy oznakowanie poziome o jakie pytanie zadał skarżący, w ogóle ujęte było na okazanym mu planie sytuacyjnym istniejącego i projektowanego oznakowania dla Strefy Płatnego Parkowania w W. - obręb rynek. Na przekazanym Sądowi planie sytuacyjnym istniejącego i projektowanego oznakowania oznakowanie poziome w postaci linii przerywanej wyznaczającej pas przeznaczony na postój pojazdów wzdłuż krawędzi jezdni lub oddzielającej od niej zatokę postojową (znak P-19) znajduje się bowiem wzdłuż ulic J. K., S., K. i K., co jak się wydaje (aczkolwiek okoliczności tej Sąd nie przesądza) nie odpowiada fotografii stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na której uwidoczniono tego rodzaju znak umieszczony na nawierzchni bliżej nie określonego we wniosku, ale niewątpliwie rozpoznawalnego dla mieszkańców i W. i zarządcy dróg położonych publicznych w W. placu. Z tych też przyczyn uznać należy, że żądanie skarżącego w zakresie udzielania mu informacji publicznej kto wydał pozwolenie na wykonanie wskazanego w załączniku wniosku oznakowania poziomego na drodze publicznej nie zostało zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania w sprawie załatwione. W ocenie Sądu Burmistrz nie udzielił także odpowiedzi na drugie z zadanych pytań. J. K. wniósł o wskazanie kto (jaki podmiot) wykonał oznakowanie poziome wskazane na załączniku do wniosku i na czyje zrobił to zlecenie. Tymczasem organ w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r. wskazał jedynie podmiot odpowiedzialny za właściwe oznakowanie Strefy Płatnego Parkowania w W. nie wyjaśniając jednak czy to właśnie ten podmiot wykonał lub zlecił wykonanie przedmiotowego oznakowania. Tym samym pismo to nie zawierało jednoznacznej odpowiedzi na zadane pytanie, a wiec nie odnosiło się do informacji publicznej udostępnienia której skarżący żądał. Wskazanie kto jest odpowiedzialny za właściwe oznakowanie Strefy Płatnego Parkowania w W. nie jest bowiem tożsame z odpowiedzią, czy to właśnie ten podmiot faktycznie wykonał wskazane we wniosku oznakowanie poziome lub zlecił jego zrealizowanie. Stąd też uznać należy, iż również w tym zakresie wniosek Burmistrz nie rozpoznał prawidłowo wniosku strony o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej uznać natomiast należy, iż organ udzielił odpowiedzi na trzecie z zadanych pytań i poinformował J. K. w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r. kto w Urzędzie Miejskim w W. odpowiedzialny jest za zadania z zakresu dróg gminnych. Burmistrz zgodnie z wnioskiem wskazał imię i nazwisko oraz stanowisko tej osoby. Użycie w piśmie z 17 listopada 2015 r. zwrotu "realizuje" świadczy, iż urzędnik ten prowadzi sprawy związane z drogami gminnymi i co za tym idzie należą one obowiązków tego urzędnika, za których realizację odpowiada przed przełożonymi. Stąd też użycie tego zwrotu może być uznane za tożsame z użytym we wniosku zwrotem: "jest odpowiedzialny". W tym stanie rzeczy uznając, iż Burmistrz W. pozostaje w bezczynności co do rozpoznania części wniosku J. K. o udzielenie informacji publicznej , Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast skargę na bezczynności w zakresie nieudzielania odpowiedzi na pytanie nr 3 wniosku Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd uznał także, iż stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, iż organ nie udzielił odpowiedzi na pierwsze z żądanych pytań nie ze złej woli lub w wyniku rażącego zaniedbania swoich obowiązków, a jedynie z uwagi na błędne przeświadczenie, iż wcześniejsze udostępnienie wnioskodawcy dokumentu zawierającego, zdaniem organu, żądaną informację zwalania go z obowiązku odpowiadania na wniosek w tym zakresie. Z kolei bezczynność organu dotycząca pytania nr 2 wynikała najprawdopodobniej z niewłaściwego jego odczytania lub wiązała się z niedokładnym sformułowaniem odpowiedzi co w konsekwencji doprowadziło do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie nieodpowiadajacym zgłoszonemu przez stronę żądaniu jej udostępnienia. Również w tym przypadku nie można zarzucić organowi złej woli, tym bardziej, zwłaszcza że zareagował w tym zakresie na wniosek J. K., jakkolwiek merytorycznie błędnie, to jednak z zachowaniem ustawowych terminów.