II SAB/Po 130/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji administracyjnej II. stwierdza, że postępowanie przed organem odwoławczym było prowadzone przewlekle, a przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Inne na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta P. decyzją z [...] 2016 r., nr [...], wydaną po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 2 września 2010 r., znak: [...], udzielającej W. P. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w zakresie wykonania wylotu ścieków wód opadowych i roztopowych do rowów melioracji szczegółowej [...], [...], [...], przebudowę przepustów w rowach [...], [...], [...], [...], [...] i rowach przydrożnych, likwidację przepustu w rowie melioracji szczegółowej B-1, oraz szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków wód opadowych i roztopowych z drogi wojewódzkiej nr [...], odcinek Pamiątkowo-Przeźmierowo (Poznań), do rowów melioracji szczegółowej [...], [...], [...] i B-1. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. L., inicjator postępowania wznowieniowego. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej Dyrektor RZGW), w dniu 5 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 2 września 2016 r., skierowanym na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), Dyrektor RZGW poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz poinformował, iż sprawa zostania załatwiona w terminie późniejszym tj. do dnia 14 października 2016 r. W dniu 12 października 2016 r. Dyrektor RZGW wydał postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania J. L. od wyżej opisanej decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. o nr [...] J. L. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: Prezesa KZGW). W dniu 30 marca 2017r. do Dyrektora RZGW w [...] wpłynęło postanowienie Prezesa KZGW z dnia 14 marca 2017 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Dyrektora RZGW w [...] z dnia 12 października 2016 r. , znak: [...] Pismem z 20 marca 2017 r. (wysłanym w dniu 31 marca 2017 r.) Dyrektor RZGW w [...] zwrócił się do Prezesa KZGW o zwrot akt sprawy w celu dalszego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W dniu 19 kwietnia 2017r . organ odwoławczy skierował do stron postępowania pismo informujące, iż ze względu na niezwrócenie przez Prezesa KZGW dokumentacji sprawy, niemożliwe jest jej załatwienie w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Wyjaśniono, iż nowy termin załatwienia sprawy zostanie wskazany po otrzymaniu akt od Prezesa KZGW. W dniu 19 czerwca 2017 r. J. L. złożył w trybie art. 37 K.p.a ponaglenie w zawiązku z nierozpoznaniem jego odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. o nr [...] W dniu 20 czerwca 2017 r. J. L. wniósł do Dyrektora RZGW w P. pismo zawierające m.in. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 2 września 2010 r. , znak: [...], z uwagi na jej niewykonalność w dniu jej wydania, wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi, iż wywołuje czyn zagrożony karą w oparciu o zapisy ustawy Prawo wodne. Pismem z 21 czerwca 2017 r. Dyrektor RZGW w P. ponownie zwrócił się do Prezesa KZGW o zwrot akt sprawy. Zwrot akt nastąpił w dniu 4 lipca 2017 r. (data wpływu akt do RZGW w P.). Z kolei w dniu 5 lipca 2017 r. do Dyrektora RZGW w P. wpłynęło postanowienie Prezesa KZGW z dnia 5 lipca 2017 r, w którym nie stwierdzono, aby Dyrektor RZGW w P. dopuścił się bezczynności rozpoznając sprawę z odwołania J. L. od decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r., nr [...] Pismem z 10 lipca 2017 r. Dyrektor RZGW w P. poinformował strony postępowania, iż Prezes KZGW postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. o nr [...], uchylił postanowienie Dyrektora RZGW w P. z dnia 12 października 2016 r. zawieszające postępowanie administracyjne. Wskazał nadto, iż strony mają o możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz poinformował, iż sprawa zostania załatwiona w terminie późniejszym, tj. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W tym samym dniu, tj. 10 lipca 2017 r., do Dyrektora RZGW w P. wpłynęła, adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga J. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w związku z niezałatwieniem sprawy z jego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] 2010 r., znak [...] W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie Dyrektora RZGW w P. do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 tej ustawy. Skarżący opisał przebieg postępowania i podkreślił, iż brak akt sprawy z uwagi na ich przekazanie do organu wyższej instancji i bierne oczekiwanie na ich zwrot świadczyło o bezczynności Dyrektora RZGW. Wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 2 września 2010 r., znak: [...], złożył w 2014 r. i do tej pory sprawa nie została zakończona, co czyni iluzorycznym prawa skarżącego do szybkiego rozpoznania jego sprawy. Odpowiadając na skargę Dyrektor RZGW w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczył, że pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Zdaniem organu sam skarżący przyznał, iż to opieszałe działanie Prezesa KZGW przedłużyło merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Pismem 24 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Z kolei pismem z 25 sierpnia 2017 r. Dyrektor RZGW w [...] poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż w dniu 25 sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą rozpoznał odwołanie J. L. od decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. o nr [...] W dniu 7 listopada 2017 r. do Sądu wpłynął wniosek J. L. o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania oraz o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie . W piśmie podniesiono bezczynność organu polegającą na: - braku podjęcia postępowania odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji w związku ze skierowaniem do osoby, która nie była stroną - w tym konkretnym przypadku do P. W. - braku reakcji organu na podnoszone zarzuty co do prawdziwości dokumentu urzędowego jakim jest ewidencja wód w świetle przedstawionej w dniu 16 października 2017 r. mapy przez domniemanego administratora rowu (Poznański Związek Spółek Wodnych), która dokumentuje, iż rów przebiegał w poprzek części działki skarżącego, a nie wzdłuż granicy z działką 194. - pominięciu składanych wniosków o przesłuchanie świadków, będących pracownikami P. W. zatrudnionych w 2001 r., jak i pracowników Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu. Ponadto wskazano na przewlekłe prowadzenie postępowania przejawiające się wydaniem przez Dyrektora RZGW w P. postanowienia z dnia 12 października 2016 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania mimo, iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie Starosty [...] z dnia 07 czerwca 2016 r., nr [...], którym organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania na podstawie takiej samej przesłanki. Podniesiono, iż Dyrektor RZGW w [...] nie wszczął, mimo stosownego wniosku, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 2 września 2010 r., znak: [...], choć skarżący przedłożył dokumentację świadczącą o braku przymiotu strony przez P. W.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż informował strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując przyczyny tego stanu, niezależne od organu. Sam skarżący w swojej skardze wskazuje, że to właśnie Prezes ZKGW działając opieszale w tej sprawie przedłuża merytoryczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji przez organ II instancji. Podniesiono również, że wydanie decyzji kończącej postępowanie spowodowało, że pomiędzy organem i skarżącym brak jest obecnie sporu, co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności, a to powoduje, że sprawa stała się bezprzedmiotowa. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2017 r. skarżący podniósł, iż już po wywiedzeniu skargi na bezczynność otrzymał decyzję Dyrektora RZGW w P. z której wynika, że ze względu na upływ czasu (5 lat) nie może być uchylona kwestionowana decyzja Starosty, co wyraźnie wskazuje jakie są negatywne skutki przewlekłego postępowania przez organ. Ponadto przedłożył do akt wydruki z sytemu bankowości internetowej z których wynika, że otrzymuje obniżenie kwoty z tytułu płatności bezpośrednich, co jest spowodowane wyłączeniem z płatności obszaru zalanego, co do którego skarżony organ był bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 7 listopada 2017 r. pełnomocnik podniósł, że postepowanie odwoławcze zostało wszczęte już po upływie terminu, z powodu upływu którego Starosta P. odmówił uchylenia decyzji, której wzruszenia skarżący domaga się w trybie wznowienia postępowania. Podniesiono, że skarżący składa wiele pism i inicjuje różne postępowania, a większość zarzutów podniesionych w tej sprawie dotyczy kwestii merytorycznych, które nie podlegają ocenie w ramach postępowania ze skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora RZGW w Poznaniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z 6 lipca 2016 r., nr [...] Powyższą decyzją Starosta P., po przeprowadzeniu wznowionego na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 2 września 2010 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu. Odwołanie od decyzji wniósł skarżący. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność oraz przewlekłość organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 37 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującymi od 1 czerwca 2017 r., tj. na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie pismem, które do Dyrektora RZGW w [...] wpłynęło w dniu 19 czerwca 2017 r., skarżący wniósł do Prezesa KZGW ponaglenie na bezczynność Dyrektora RZGW w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., Prezes KZGW nie stwierdził, aby Dyrektor RZGW w [...] dopuścił się bezczynności, uznając tym samym ponaglenie za nieuzasadnione. Przedmiotowa skarga w niesiona została w dniu 10 lipca 2017 r. W dalszej kolejności podkreślić należy, że sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Ponadto, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie administracyjnym, wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie może dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000 r. sygn. akt II SAB 115/00 niepublikowany ). W realiach przedmiotowej sprawy już po wniesieniu przedmiotowej skargi Dyrektor ZRGW w P. rozpoznał sprawę z odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] i decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Okoliczność ta determinuje sposób rozpatrzenia przez sąd skargi na bezczynność organu, bowiem w trybie określonym w art. 149 p.p.s.a. sąd może wyłącznie orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie. Uznać zatem należy, iż na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie organ nie pozostawał już w bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] Z dniem wydania wymienionej decyzji ustała bezczynność organu administracji publicznej, a niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe, bowiem nie można już wydać orzeczenia zobowiązującego organ administracji publicznej do podjęcia określonych działań. Stąd też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji administracyjnej. Przechodząc w dalszej kolejności do badania, czy w niniejszej sprawie zachodziła bezczynność oraz przewlekłość postępowania, należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość ma miejsce w sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Uwzględniając powyższe rozważania i okoliczności sprawy, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia wyłącznie z przewlekłym prowadzeniem postępowania. W opinii Sądu w realiach przedmiotowej sprawy zarzut przewlekłości jest zasadny w stosunku do okresu od wydania przez Dyrektora RZGW w [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego, co nastąpiło w dniu 12 października 2017 r. Należy bowiem wskazać, że wyłącznie ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminowałoby możność powstania bezczynności lub przewlekłości za okres zawieszenia związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy w toku postępowania podejmowane są czynności, które okazały się być nieefektywne i zostały zweryfikowane przez organ II instancji, okres zawieszenia postępowania uznać należy za mający znaczenie dla oceny sprawy w aspekcie przewlekłego jej prowadzenia. Z przedstawionego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że Prezes KZGW postanowieniem z dnia [...] 2017 r., nr [...], uchylił postanowienie Dyrektora RZGW w [...] z dnia 12 października 2016 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania uznając, że prowadzone przez Dyrektora RZGW w [...] postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] 2014 r. nakazującej G. R. przywrócenie poprzedniej funkcji opisanego urządzenia wodnego – rowu melioracji wodnej szczegółowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. względem postępowania objętego zaskarżoną przez J. L. decyzją Starosty [...] z dnia 6 lipca 2016 r. Wskazać należy, że od zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organ może uchylić się w przypadku podejmowania prawidłowych procesowo czynności. Skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego zostało w tym przypadku negatywnie zweryfikowane przez organ II instancji, to okres, w którym postępowanie było zawieszone, nie chroni Dyrektora RZGW od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W opinii Sądu również etap postępowania od dnia 19 kwietnia 2017 r. do dnia wydania decyzji w dniu 25 sierpnia 2017 r., nie obejmował efektywnych działań organu nakierowanych na jak najszybsze zakończenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że 20 marca 2017 r. do RZGW w [...] wpłynęło postanowienie Prezesa KZGW o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego. W dniu 30 marca 2017 r. organ wystąpił do Prezesa KZGW o zwrot akt administracyjnych sprawy. Kolejne wystąpienie o zwrot akt miało miejsce dopiero w dniu 21 czerwca 2017 r. Akta sprawy wróciły do RZGW w [...] w dniu 4 lipca 2017 r. i 10 lipca 2017 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i terminie załatwienia sprawy- do końca sierpnia 2017 r. Jak wyżej wskazano, decyzja wydana została w dniu [...] 2017 r., czyli po ponad roku od wpływu odwołania do RZGW w [...] (28 lipca 2016 r.). Sąd podziela zarzut skargi, że obowiązkiem organu było podjęcie działań, w wyniku których możliwe byłoby rozpatrzenie odwołania, chociażby w drodze zwrócenia się do Prezesa RZGW o zrobienie kopii akt i ich przesłanie. W tym miejscu Sąd przychyla się do tezy sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.08.2014 r., sygn. akt I OSK 337/14 (dostępny: LEX nr 1583298), że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 §5 k.p.a. nie należy zaliczyć braku akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. W realiach przedmiotowej sprawy skarżący niewątpliwie miał prawo oczekiwać, że sprawa z jego odwołania od decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania zostanie załatwiona w terminach przewidzianych prawem, oraz korzystać z przysługujących mu środków prawnych przeciwdziałania bezczynności w tej materii i z jego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje to, czy bezczynność ta została spowodowana przez brak właściwej komunikacji pomiędzy organami administracyjnymi zaangażowanymi w tę sprawę. Skarżący nie może złożyć skargi na jego bezczynność polegającą na nieprzekazaniu akt. Skarga na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) przysługuje bowiem w sprawach odnoszących się do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., albo – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., w szczególności gdy bezczynność sprowadza się do niewydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Takim aktem lub czynnością nie jest przekazanie akt administracyjnych przez organ wyższego stopnia właściwemu do załatwienia sprawy organowi pierwszej instancji. Skarżący mógł zatem kierować tego rodzaju środek prawny jedynie wobec Dyrektora RZGW w [...] który po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania zobowiązany był do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W opinii Sądu powyższe okoliczności nakazują stwierdzić przewlekłość postępowania, lecz jednocześnie nie stanowią o zasadności zarzutu bezczynności. W art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca przewidział, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zatem o ile w tym przypadku okres zawieszenia postępowania, zakwestionowany przez Prezesa KZGW, ma znaczenie dla oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, to dla oceny zarzutu bezczynności już nie. W opinii Sądu w omawianym przypadku zarzut bezczynności nie może odnosić się do okresu zawieszenia postępowania, kiedy to skarżony organ obiektywnie nie mógł zakończyć postępowania. Zarzut bezczynności nie obejmuje również okresu, gdy organ oczekiwał na zwrot akt z KZGW i obiektywnie nimi nie dysponował i jednocześnie informował o tym strony postępowania. Kończąc ten wątek należy wyjaśnić, że analiza akt sprawy nie pozwala objąć zarzutem przewlekłości oraz bezczynności okresu wcześniejszego, gdy Dyrektor RZGW w [...] po raz pierwszy rozpatrywał sprawę z odwołania skarżącego, które dotyczyło wcześniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...], uchylonej przez Dyrektora RZGW w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], z uwagi na brak wykazania w decyzji Starosty dlaczego nie stwierdzono wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania. Z tym zastrzeżeniem należy jednak wskazać, że przeprowadzona przez Sąd analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że na tym etapie Dyrektor RZGW w P. rozpoznał odwołanie z zachowaniem terminów. Stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim sentencji. Wobec stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone przewlekle, Sąd miał obowiązek ocenić, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., sygn. I OSK 797/13). Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki, Sąd stwierdził, że o ile w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności zbyt długich odstępach czasu i które, tak jak zawieszenie postępowania, okazało się zbędne i wadliwe, to jednak nie był bierny. Należy mieć na uwadze, że skarżący był poinformowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu odwołania – odpowiednio 2 września 2016 r. , 19 kwietnia 2017 r. oraz 10 lipca 2017 r. Ponadto czyniono jednak, aczkolwiek nieefektywnie, starania o zwrot akt przez KZGW. W tym zakresie należy również podnieść, że skarżący składał rożne, obszerne pisma do sprawy – w tym obszerne "rozszerzenia odwołania", jak również złożył ponaglenie, co niewątpliwie przedłużało postępowanie i miało wpływ na pozostawanie akt w ZKGW, który ponaglenie to rozpoznał postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r. Akta sprawy odesłano do RZGW w [...] w dniu 4 lipca 2017 r. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W tym miejscu zaznaczyć należy, że niniejsze postępowanie nie obejmuje sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], o czym skarżący pisze w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017 r. Ponadto należy wskazać, że do upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. doszło już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie można zatem podzielić argumentacji skarżącego, że to Dyrektor RZGW ponosi winę za to, że decyzja, której wzruszenia w trybie wznowienia postepowania skarżący żądał, nie może zostać uchylona z uwagi na upływ terminu 5 lat. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, lecz przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Konsekwencją braku uznania, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym prowadzeniem postepowania, jest brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz zasadzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej. Wskazać należy, iż w tym zakresie rozstrzygnięcie o wymierzeniu grzywny oraz przyznaniu skarżącemu kwoty pieniężnej pozostawione zostało uznaniu sądu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd miał na uwadze, że organ działał w przeświadczeniu o prawidłowości podjętych w sprawie czynności. W związku z powyższym, stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku, oddalając skargę w tym zakresie. Na tej samej podstawie Sąd oddalił skargę w zakresie uznania, że w sprawie miała miejsce bezczynność i że miała ona charakter rażący. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie czwartym sentencji wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora ZRGW na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi, określonego w wysokości 100 zł na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).