II SAB/Po 131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. L. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, ze przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz skarżącego R. L. kwotę [...][słownie: [...]] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga R. L. dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska zagrodowego – budynku jednorodzinnego z funkcja agroturystyczną oraz budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP, budynku gospodarczego, budynku garażowego oraz budynku magazynowego i wiaty. Skargę złożono w następujących okolicznościach. Opisany wyżej wniosek o ustalenie warunków zabudowy R. L. złożył w organie 11 maja 2016 r. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 29 lipca 2016 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia 10 października 2016 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, dalej "u.u.i.ś.") , nałożył na R. L. obowiązek przedłożenia wniosku oraz dokumentacji, o której mowa w przywołanym przepisie, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 5 października 2016 r. R. L. wniósł zażalenie na przewlekłość skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zażalenie przekazano do Kolegium wraz z pismem z dnia 17 października 2016 r. (k. 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie określenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ ochrony środowiska zwrócił uwagę, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP, a zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Inwestycja znajduje się przy tym na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty P. G. [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że w takiej sytuacji art. 96 u.u.i.ś. nie ma zastosowania Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. R. L. zmienił parametr obsady budynku inwentarskiego określając go na poziomie 39 DJP (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r. Burmistrz ponownie nałożył na R. L. obowiązek przedłożenia wniosku Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. w trybie art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. (k. 92 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., działając na podstawie art. 97 ust. 5 u.u.i.ś. postanowił nie nakładać na R. L. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (k. 95 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie Burmistrz przeprowadził czynności z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") (k. 99-10), a 16 maja 2017 r. przygotowano projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (k. 108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 19 maja 2017 r. Burmistrz wystosował do stron zawiadomienie w oparciu o art. 10 § 1 K.p.a. (k. 137 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 25 maja 2017 r. wniósł zażalenie na przewlekłe działanie Burmistrza (k. 139 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. Burmistrz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do 31 lipca 2017 r. – motywując to modyfikacją wniosku inwestora (k. 164 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r., [...] Kolegium rozpoznało zażalenie na przewlekłość z dnia 5 października 2016 r. Uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2017 r. (k. 166 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 19 czerwca 2017 r. ponownie przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy (k. 170 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Tego samego dnia Burmistrz zawiadomił strony o zebraniu materiału sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (k. 194 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Burmistrz wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (k. 216-231 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym miejscu można uzupełniająco wskazać, że na skutek odwołania R. L. dnia 18 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. w mocy ([...] – k. 57 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Natomiast wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., II SA/Po 842/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę od decyzji Kolegium. W międzyczasie R. L. złożył też odrębną skargę na przewlekłość Burmistrza w zakresie rozpoznania jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 11 maja 2016 r. Skarżący uwypuklił, że organ prowadził czynności postępowania opieszale, co doprowadziło do sytuacji, że weszła w życie uchwała Sejmiku Województwa W. z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 2940), która wprowadziła zakaz zabudowy w odległości 100 m od granicy brzegu jezior. R. L. podkreślił, że jego zdaniem organ świadomie działał, aby jak najdłużej procedować i działać na jego niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy może 1) zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie (z powyższym) sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku bezczynności lub przewlekłości organu może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z poglądem wypracowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego Sąd w niniejszym składzie podziela, wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pewnego komentarza wymaga także zarzut przewlekłości zawarty w skardze. Skarga na "przewlekłe prowadzenie postępowania" została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 i z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Dodać można, że przewlekłość odróżnia się od bezczynności. Stwierdzenie, że organ działa przewlekle nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie ich terminowość w zakresie wynikającym z art. 35 - 36 K.p.a. Jak już zaznaczono skarga na przewlekłość postępowania podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., II OSK 1668/17). W aktualnym stanie prawnym, według art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia i koncentracji materiału dowodowego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w powyższym rozumieniu, a przewlekłość ta miała charakter rażący. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane wnioskiem złożonym prze z R. L. 11 maja 2016 r. Z akt wynika jednak, że dopiero 29 lipca 2016 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie ulega więc wątpliwości, że już na początkowym etapie postępowania działanie Burmistrza charakteryzowało się opieszałością. Dalej organowi można także zarzucić nieprawidłową organizację czynności postępowania. Zwraca uwagę chociażby to, że postanowieniem z dnia 10 października 2016 r. Burmistrz działając na podstawie art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. nakazał przedstawić wniosek o ustalenie warunków zabudowy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, podczas gdy z akt sprawy wyraźnie wynikało, że parametry przedsięwzięcia zakreślone przez R. L. w pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy kwalifikują je do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których procedura z art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. formalnie nie ma zastosowania. Mylne nakazanie przedstawienia wniosku Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska spowodowało, że skarżący – wykonawszy postanowienie z dnia 10 października 2016 r. – zmuszony był oczekiwać do czasu zajęcia stanowiska przez ten organ. To jednak okazało się całkowicie zbędne, gdyż organ ochrony środowiska odmówił wszczęcia postępowania. Z przebiegu postępowania można mniemać, że dopiero postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stało się swoistym pouczeniem dla R. L., który 24 listopada 2016 r. skorygował swój wniosek w taki sposób, że przedsięwzięcie przestało podpadać pod kategorię przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji prawidłowy nakaz przedstawienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dokumentami, o których mowa w art. 96 ust. 3 u.u.i.ś., nałożono na R. L. dopiero 6 grudnia 2016 r. (k. 92 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec nie nałożenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (zob. postanowienie z dnia 27 stycznia 2017 r., [...] (k. 95 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), do dalszych czynności postępowania można było przystąpić dopiero z końcem stycznia 2017 r. Dalej, po przeprowadzeniu jednego tylko uzgodnienia (wniosek w tym zakresie wystosowano dopiero 10 marca 2017 r. – k. 99 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) przygotowano projekt decyzji 16 maja 2017 r. (k. 108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), kolejny 19 czerwca 2017 r. (k. 170 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), by wreszcie 29 czerwca 2017 r. wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (k. 216 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Analizując przebieg postępowania Sąd nie miał wątpliwości, że Burmistrz uchybił rażąco zasadzie szybkości postępowania. Przedmiotem kontrolowanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy, zatem zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. takie postępowanie jest wszczynane na wniosek, a taki wniosek, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, został złożony w dniu 11 maja 2016 r. Z kolei formalnego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 §1 i 4 K.p.a. organ dokonał dopiero 29 lipca 2016 r. Oznacza to, że pierwsza czynność postępowania została dokonana po upływie ustawowego terminu – po 2 miesiącach i 18 dniach. Zgodnie z art. 35 §3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak zostało wyżej wykazane, także na dalszym etapie postępowania Burmistrz nie działał sprawnie. Poważnym błędem było wydanie postanowienia 10 października 2016 r., w którego efekcie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W ocenie Sądu doprowadziło to do zbędnego i znaczącego przedłużenia postępowania. Od Burmistrza należało bowiem oczekiwać, że albo niezwłocznie poinformuje wnioskodawcę, że przedsięwzięcie, o lokalizację którego się ubiega, wymaga środowiskowych uwarunkowań, albo pouczy go o konieczności zmiany parametrów inwestycji. Ostatecznie stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące obowiązku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (po ponownym wystąpieniu) Burmistrz otrzymał 31 stycznia 2017 r. (zob. adnotację na k. 95 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pomimo to pierwsze i jedyne wystąpienie o uzgodnienie wystosowano dopiero 10 marca 2017 r. (k. 108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W konsekwencji tak przedłużającego się postępowania ostatecznie wniosek R. L. o ustalenie warunków zabudowy został (negatywnie) załatwiony po ponad trzynastu miesiącach od wszczęcia postępowania. Jak już wskazano, w ocenie Sądu nie sposób znaleźć usprawiedliwienie dla tak długo toczącego się postępowania. Z kolei organ obciążają długie przerwy, w trakcie których nie podejmowano żadnych czynności, jak też obciąża Burmistrza fakt przedłużenia postępowania spowodowany wydaniem błędnego postanowienia z dnia 10 października 2016 r. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt I sentencji wyroku) oraz w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O grzywnie ani o sumie pieniężnej, o których stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a.. Sąd nie orzekł. R. L. nie sformułował w tym względzie żądania, a skład orzekający znalazł podstaw, aby zawierać takie rozstrzygnięcia w wyroku z urzędu. O zwrocie kosztów postępowania nie orzekano, gdyż R. L. o to nie wnioskował.