II SAB/Po 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] września 2018 r., III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. (wcześniej D. ; zwana dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rzeczonym wnioskiem skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jako podstawę ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie skarżąca wskazała "pobyt z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej". Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że celem pobytu Wnioskodawczym w Polsce był nieformalny związek z obywatelem Polski oraz oczekiwanie na narodziny wspólnego dziecka. W związku z okolicznością, że wniosek zawierał braki formalne, wezwano stronę do ich uzupełnienia, co uczyniła w dniu [...] września 2018 r. Kolejno, w dniu [...] grudnia 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu [...] września 2018 r. skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia oraz została poinformowana, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] marca 2019 r. Jako powód przedłużenia terminu wskazał organ konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. W dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca złożyła do akt sprawy odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynika że w dniu [...] lutego 2019 r. zawarła związek małżeński z obywatelem Polski - K. K.. Kolejno, w związku z art. 158 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 169 ustawy o cudzoziemcach, w celu ustalenia czy związek małżeński między cudzoziemcem a obywatelem Polski nie został zawarty w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, w dniu [...] marca 2019 r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawczymi. Po przeprowadzeniu wyżej wskazanych czynności oraz po zapoznaniu się z treścią sprawozdania, organ - pismem z dnia [...] czerwca 2019 r.- zamierzał wezwać skarżącą oraz K. K. do osobistego stawiennictwa w dniu [...] września 2019 r. celem przesłuchania w charakterze strony, wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień [...] września 2019 r. Powyższe pismo nie zostało jednak przez przeoczenie wysłane do strony, co organ wyjaśnił w treści pisma z dnia [...] września 2019 r. (k. 31 akt sądowych), wskazując jednocześnie, że dnia [...] września 2019 r. została wydana na wniosek skarżącej pozytywna decyzja o udzieleniu jej zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła opisana na wstępie skarga A. K. na bezczynność Wojewody. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszanie prawa (tj. art. 18 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 1 art. 35 § 3, art. 36, art. 37 § 4 oraz art. 37 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poinformowała również Sąd, iż na podstawie art. 67 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanowiła M. S. osobą upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym oraz wniosła o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny M. S.. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia w sprawie, o przyznaniu od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe żądania skarżąca wywodziła, że w dniu [...] września 2018 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2018., poz. 2094 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Stwierdziła, iż postępowanie w jej sprawie powinno trwać maksymalnie 2 miesiące, zaś w jego trakcie uzupełniła brakujące dokumenty. Z uwagi na wielomiesięczny brak rekcji organu wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Sprawa jednak do dnia złożenia skargi nie została załatwiona. Skarżąca wskazała, że stan powyższy komplikuje jej życie, w szczególności wpływa na niemożność uzyskania tzw. "becikowego", czy wymiany paszportu, jak również podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w jego ocenie zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wojewoda wywodził, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Dla zobrazowania sytuacji organ przytoczył dane statystyczne podkreślać, że w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (dotyczących pobytu czasowego, stałego oraz statusu rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 takich wniosków, w 2016 r. - 12 305 takich wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 takich wniosków, w 2018 r. – już 24 807, zaś w 2019 r. - 16 582 do dnia [...] sierpnia 2019 r. Podkreślono, że przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Jednocześnie organ stwierdził, że w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, jednak z uwagi na ograniczenia kadrowe są one niewystarczające. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, w szczególności pozbawienia skarżącej możliwości uzyskania świadczenia rodzinnego - jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, o którym mowa w art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), organ wskazał, że o powyższe świadczenie wnioskować może zarówno matka, jak i ojciec dziecka - w tym przypadku obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto otrzymanie przez A. K. zezwolenia na pobyt czasowy nie jest warunkiem niezbędnym do uzyskania przez Państwa K. świadczeń rodzinnych. Odnosząc się z kolei do zarzutu pozbawienia skarżącej możliwości podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które miałoby być rezultatem bezczynności Wojewody w postępowaniu w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, organ podkreślił, że zezwolenie na pobyt czasowy udzielone na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej mierze Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.) cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeśli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ wywodził, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie legalnego pobytu, zatem w trakcie procedury uzyskania wnioskowanego zezwolenia przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy. Warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia przez skarżącą jest zatem posiadanie zezwolenia na pracę, o które zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Tymczasem w skardze nie wymieniono żadnego podmiotu, który zamierzałby zatrudnić skarżącą we wskazanym okresie, a jedynie ogólnie wskazano na "niemożności podjęcia pracy". W piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. organ wskazał, że w dniu [...] września 2019 r. raz jeszcze (w związku z wcześniejszym omyłkowym nie wysłaniem korespondencji) przygotowano wezwanie dla skarżącej wskazujące nowy termin osobistego stawiennictwa na dzień [...] września 2019 r., które skutecznie doręczono dnia [...] września 2019 r. Zaś w dniu [...] września 2019 r., jak wskazano wcześniej, wydano merytoryczną decyzje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy A. K., wyczerpała, stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), przysługujące jej środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa (k. 50 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania. W ocenie Sądu Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej A. K.. Jak przedstawiono w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy złożono dnia [...] września 2018 r. i do dnia wniesienia skargi nie został on rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej (dopiero po wniesieniu skargi, decyzją z dnia [...] września 2019 organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt - k. 32 akt sądowych). W sprawie - pismem z dnia [...] września 2018 r., na podstawie art. 36 § 1 Kpa przedłużono wprawdzie termin do załatwienia sprawy, co jednak uczyniono na wstępie z naruszeniem art. 35 § 3 Kpa, gdyż terminy określano "awansem" na od razu na [...] marca 2019 r. W tym miejscu Sąd wskazuje, że do terminu rozpoznania sprawy w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stosuje się reguły określone w Kpa. Przepis art. 35 § 3 Kpa stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał wniosku A. K.. Ponieważ jednak po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność nastąpiło wydanie przez organ decyzji w sprawie, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie I wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 54 § 3 tej ustawy. W tym miejscu konieczne jest jednak uzupełnienie powyższego wywodu. Sąd zaznacza, że zestawienie przepisów Kpa o terminach załatwiania spraw (art. 35 i nast. Kpa) oraz przepisów Ppsa o orzekaniu w sprawach ze skarg na przewlekłość ujawnia pewne mankamenty regulacji prawnej. Otóż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kpa bezczynnością jest stan, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [Kpa]". Sąd zwraca uwagę na ten przepis, gdyż nie można nie dostrzegać, że Wojewoda informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. To z kolei – oceniając to z pozycji formalnej – nakazywałoby przyjąć, że organ nie był w dacie wniesienia skargi w stanie bezczynności. Takie spostrzeżenie zostanie jednak zweryfikowane, gdy dokona się dokładnej analizy akt sprawy. Zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 36 § 1 Kpa zawarte zostało w piśmie z dnia [...] września 2018 r., wskazywało na termin załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r. Terminu tego nie dochowano. Od [...] września 2018 r. Wojewoda niewątpliwie więc pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 Kpa i naraził się na zarzut w tym zakresie. W ocenie Sądu przyjąć należy, że od zarzutu popadnięcia w taki kilkumiesięczny stan bezczynności organ nie mógłby się uchylić nawet wystosowując kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Innymi słowy, nawet jeżeli przed wniesieniem skargi organ już będący w stanie bezczynności wystosuje zawiadomienie z art. 36 § 1 Kpa, to zawiadomienie takie nie niweczy zarzutu bezczynności wywiedzionego na podstawie art. 149 § 1 Ppsa. W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Skargę oddalono w pozostałym zakresie (punkt III wyroku), a konkretnie w zakresie w jakim skarżąca domagała się przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Wskazać bowiem należy, że mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Ppsa postanowiono właśnie o oddaleniu żądania skargi w tym zakresie. Rozpoznając złożony wniosek, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano przekonująco na okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Należy bowiem zgodzić się z organem, którego poglądy Sąd podzielił, iż skarżąca nie została pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia, a także jej rodzina nie została pozbawiona możliwości uzyskania tzw. "becikowego". Należy zgodzić się z organem, iż o powyższe świadczenie wnioskować może zarówno matka, jak i ojciec, a zatem otrzymanie przez A. K. zezwolenia na pobyt czasowy nie jest warunkiem niezbędnym do uzyskania przez Państwa K. świadczeń rodzinnych. Sąd zgodził się również w kwestii potencjalnego podjęcia przez skarżącą pracy, że zezwolenie na pobyt czasowy udzielone na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podzielił argumentację organu w tej mierze uznając, iż warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia przez skarżącą jest posiadanie zezwolenia na pracę, o które zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Należało zgodzić się z organem, iż ani w skardze, ani w żadnym dokumencie w aktach sprawy, skarżąca nie wymieniła żadnego podmiotu, który zamierzałby ją zatrudnić we wskazanym okresie, a jedynie ogólnie wskazano na "niemożności podjęcia pracy", czego nie można uznać za wystraczające do uwzględnienia żądania skarżącej. Jednocześnie należy zważyć, iż oczekiwana przez skarżącą decyzja została wydana, a więc zasądzenie kwoty pieniężnej od Wojewody nie było uzasadnione również potrzebą przymuszenia organu do załatwienia sprawy. Tymczasem, w odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł szereg konkretnych faktów. Okoliczności te nie mogły usprawiedliwić wprawdzie zwłoki w załatwieniu sprawy skarżącej, ponieważ brak odpowiedniej ilości pracowników dla bieżącego rozpatrzenia spraw, nie stanowi normatywnej przesłanki wyłączającej odpowiedzialność organu w terminowym załatwieniu sprawy. Jednak podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty zasługiwały na uwzględnienie w kontekście oceny ewentualnej celowości przyznania skarżącej wnioskowanej kwoty pieniężnej z uwagi na osiągnięcie celu jakim z woli ustawodawcy jest wzmocnienie gwarancji terminowego załatwienia sprawy. Wojewoda wskazał, bowiem na konkretne dane liczbowe świadczące o ewidentnym nadmiernym obciążeniu ilością wpływających wniosków w stosunku do możliwości kadrowych organu. Podkreślono, że pomimo podejmowanych przez Wojewodę działań lawinowy napływ wniosków spowodował opóźnienie, z którym organ nie był sobie w stanie poradzić. Argumentacja organu nie pozostawia zatem wątpliwości, że Wojewoda jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw, ale obiektywnie w opisanym stanie faktycznym nie miał realnej możliwości obowiązkom tym podołać, pomimo podejmowanych przez siebie działań zapobiegawczych. W tej sytuacji bezcelowe było również upatrywanie zasadności wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w realizacji funkcji gwarancyjnej tego rozwiązania, skoro okoliczności sprawy wskazują na mający w danym momencie lawinowy napływ wniosków określonego rodzaju. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie VI wyroku na mocy art. 200 Ppsa, a na zasądzoną kwotę złożyła się kwota wpłaconego wpisu od skargi (druk wpłaty – zob. k. 70 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa.