II SAB/Po 132/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 roku sprawy ze skargi B. G. na bezczynność i przewlekłość Dyrektora [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu wód I. odrzuca skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...], II. stwierdza, że Dyrektor [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016r. o odmowie ustalenia linii brzegu dla wód na działce nr [...], obręb T., gm. S., III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...], V. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 60/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu (dla dz. [...] obr. T. , gm. S. – wydzielenie działki nr [...]): I. zobowiązał Starostę M. do załatwienia wniosku skarżącej B. G. z dnia 29 sierpnia 2014 r. dotyczącego ustalenia linii brzegu dla działki [...], obr. [...], gm. S. i wydzielenia działki nr [...] - w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącej B. G. kwotę [...]złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta M. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] odmówił ustalenia linii brzegu dla wód na działce nr [...], obr. [...], gm. S. (wydzielenie działki [...]), według projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, sporządzonego w sierpniu 2014 r. przez uprawnionego geodetę K. N.. B. G. pismem z dnia 20 października 2016 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie to w dniu 4 listopada 2016 r. Starosta M. przekazał organowi II instancji – Dyrektorowi RZGW (dalej: Dyrektor RZGW). Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. Dyrektor RZGW zwrócił się do B. G. z prośbą o sprecyzowania żądania zawartego w odwołaniu treści: "skarga na przewlekłość postępowania przez Starostę", w szczególności poprzez podanie, jakiego postępowania dotyczy zarzut przewlekłości, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania w przedmiotowym zakresie. Następnie pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. Dyrektor RZGW na podstawie art. 10 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) zawiadomił strony, w tym B. G., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. organ poinformował strony, że ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające niniejsza sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym – do dnia 9 stycznia 2017 r. Pismem z 9 grudnia 2016 r. (doręczonym Dyrektorowi RZGW 19.12.2016 r.) B. G. wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawiciela Skarbu Państwa – Dyrektora RZGW dla ustalenia okoliczności, czy na działce nr [...] obręb T. znajdują się grunty pokryte wodami płynącymi. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność. W piśmie z dnia 23 grudnia 2016 r. Dyrektor RZGW zawiadomił B. G. o pozostawieniu bez rozpoznania jej "skargi na przewlekłe postępowanie Starosty" (art. 64 § 2 K.p.a.). Następnie Dyrektor RZGW pismem z 23 grudnia 2016 r. zwrócił się do Skarbu Państwa Dyrektora RZGW przekazując pismo B. G. z 9 grudnia 2016 r., żądając ustosunkowania się do niego (art. 50 i art. 54 k.p.a.). W piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r. Zastępca Dyrektora RZGW ustosunkowała się do pisma strony z dnia 23 grudnia 2016 r. Kolejno pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. Dyrektor RZGW na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony, w tym B. G., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował strony, że ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające niniejsza sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym – do dnia 2 lutego 2017 r. Dyrektor RZGW decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 390/17 odrzucił skargę B. G. na powyższą decyzję Dyrektora RZGW, jako spóźnioną. Pismem z dnia 26 maja 2017 r. B. G. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wniosła do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zażalenie na bezczynność Dyrektora RZGW w zakresie zaniechania wydania decyzji w przedmiocie ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...] obr. [...] według projektu zmienionego przez stronę na wezwanie Starosty. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie stwierdził, aby Dyrektor RZGW rozpatrując sprawę dopuścił się bezczynności. W dniu 10 lipca 2017 r. B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora RZGW i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...] i działce nr [...] obręb T., gm. S.. W uzasadnieniu skargi podała, że w 2014 r. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie linii brzegu wód na działce nr [...] (obecnie [...]) i na działce nr [...], obręb T. w oparciu o operat geodezyjny przyjęty przez Starostę do urzędowego zasobu bez uwag, wg projektu wykonanego przez K. N.. Skarżąca wyjaśniła, że po przewlekle prowadzonym postępowaniu Starosta wezwał ją do uzupełnienia wniosku przez zmianę projektu, zarzucając pierwotnemu projektowi wadliwy opis. Na wezwanie to skarżąca przedłożyła poprawiony projekt autorstwa T. G.. Pomimo to Starosta wydał decyzję w oparciu o projekt wykonany w 2014 r. przez K. N., nie odnosząc się do projektu wykonanego przez T. G.. Następnie skarżąca podała, że wniosła odwołanie od decyzji Starosty, wskazując na brak rozstrzygnięcia Starosty w oparciu o poprawiony projekt autorstwa T. G. i domagając się wydania decyzji przez Dyrektora RZGW na podstawie zmienionego projektu. Pomimo to Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Tym samym zdaniem organ odwoławczy skarżącej pozostaje w bezczynności uchylając się od wydania decyzji na podstawie poprawionego projektu i prowadzi postępowanie przewlekle czynnością pozorną – wydając decyzję wyłącznie w zakresie projektu pierwotnego, w istocie już wycofanego przez stronę poprzez złożenie projektu zamiennego. Skarżąca podniosła, że powyższe wskazuje, iż organ II instancji celowo przewleka postępowanie, aby umożliwić Staroście utrzymanie w ewidencji gruntów fałszywe zapisy ujmujące przedmiotowe grunty jako nieużytki "N", gdy jednocześnie za połów ryb na tym "nieużytku" – na "stawie" (jak to określił Sąd Rejonowy w M.) na działce nr [...] Sąd Rejonowy w M. skazał prawomocnym wyrokiem sygn. akt II K [...] sprawców na kary więzienia uznając, że ów "staw" jest własnością Skarbu Państwa, bo jest to woda płynąca. Dalej skarżąca odniosła się do działań Starosty [...], nie będących przedmiotem skargi. W odpowiedzi Dyrektor RZGW wniósł o: 1. odrzucenie skargi na bezczynność i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie linii brzegu na działce nr [...], 2. oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie linii brzegu na działce nr [...]. Odnośnie podnoszonego w skardze zarzutu bezczynności i przewlekłego postępowania w sprawie o ustalenie linii brzegu na działce nr [...] organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie skarżący przed wniesieniem nie wyczerpał środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. tj. nie wniósł zażalenia do organu wyższego stopnia. Co do zarzucanej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie linii brzegu na działce nr [...] Dyrektor RZGW przedstawił przebieg postępowania zakończonego jego decyzją z dnia [...] 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. o odmowie ustalenia linii brzegu dla wód na działce nr [...], obr. [...] wg projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, sporządzonego w sierpniu 2014 r. przez uprawnionego geodetę K. N.. Dalej wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 6 marca 2017 r. odmówił uzupełnienia wyżej wskazanej decyzji. Postanowieniem z tej samej daty odmówił też udzielenia wyjaśnień co do treści tej decyzji. Żądając odrzucenia skargi B. G. w zakresie bezczynności organu co do ustalenia linii brzegu na działce nr [...] DRZGW wskazał, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała środka zaskarżenia, tj w tym zakresie nie wniosła zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się jedynie w części zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest, bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. w jego aktualnym brzmieniu sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Dalej przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Istotą skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie to - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35-36 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., II GSK 5346/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2017 r., IV SAB/Gl 68/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 207 r., II SAB/Bk 11/17, dostępne - j.w.). Przy czym, co należy podkreślić, skarga na przewlekłość postępowania, podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 5346/16). W niniejszej sprawie B. G. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora RZGW i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu wód na działkach nr [...] i nr [...], obręb T., gm. S.. Poza sporem jest, że Dyrektor RZGW w P. był organem właściwym do rozpoznania odwołania B. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. o odmowie ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...], obręb T.. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. 1121 ze zm., dalej: P.w.) linię brzegu dla wód innych niż będące morskimi wodami wewnętrznymi wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wodami morza terytorialnego, jak i wodami granicznymi oraz śródlądowymi drogami wodnymi ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny - właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei w myśl art. 4 ust. 4 P.w. właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących: 1) zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie; 2) kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 4 ust. 4a P.w. określa zaś, że odwołania od decyzji starostów realizujących zadania, o których mowa w ust. 4, wnosi się do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1. W świetle powołanych wyżej przepisów oczywistym jawi się, że Dyrektor RZGW w P. jest organem odwoławczym od decyzji Starosty [...] wydanej w sprawie o ustalenie linii brzegu wód. Dalej zważyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku bezczynności Dyrektora RZGW tym środkiem zaskarżenia jest – zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. – zażalenie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 P.w.). Przy czym należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania istotne znaczenie ma nie sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie zażalenia przed wniesieniem skargi wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2015 r. II SAB/Łd 119/15, Lex nr 1930414). W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała skutecznie tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a. jedynie w części wnosząc pismem z dnia 26 maja 2017 r. zażalenie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na bezczynność Dyrektora RZGW w zakresie "zaniechania wydania decyzji w przedmiocie ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...], obręb T.. Skarżąca nie wniosła zaś zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora RZGW co do ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...], obręb T.. Tymczasem skargę wniosła zarzucając organowi odwoławczemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu wód na obu działkach - nr [...] i [...], obręb T.. Zważywszy zatem, że B. G. przed wniesieniem skargi nie wniosła na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wymaganego środka zaskarżenia – zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora RZGW w zakresie ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...], obręb T., co potwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę, należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. jej skargę w tej części odrzucić, co Sąd uczynił w pkt I. wyroku. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora RZGW w zakresie rozpatrzenia odwołania B. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. w sprawie odmowy ustalenia linii brzegu wód na działce nr [...], obręb T. S. zważył, co poniżej. Po pierwsze Sąd stwierdził, że w świetle przepisów art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Dyrektor RZGW dopuścił się przewlekłości postępowania. Przypomnieć należy, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 K.p.a. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że odwołanie B. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. wpłynęło go Dyrektora RZGW w dniu 4 listopada 2016 r. Tym samym odwołanie to powinno zostać rozpatrzone w terminie do dnia 4 grudnia 2016 r. Tymczasem Dyrektor RZGW rozpatrzył je w dniu [...] 2017 r. wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017r. Zatem od dnia wpływu odwołania B. G. do organu do dnia wydania decyzji upłynęło niespełna 3 miesiące. Zdaniem Sądu nie usprawiedliwia przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania konieczność wyjaśnienia sformułowanej przez B. G. w odwołaniu "skargi na przewlekanie postępowania przez Starostę [...]". Choć oczywiście obowiązkiem Dyrektora RZGW było wyjaśnienie, jaka jest intencja skarżącej, która "skargę" tę sporządziła, to nie stanowiło to przeszkody procesowej w rozpoznaniu odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Ponadto należy zważy, że od dnia wpływu odwołania B. G. do organu (4 listopada 2016 r.) do dnia pierwszej czynności w postępowaniu odwoławczym – wezwania strony do sprecyzowania "skargi na przewlekania postępowania przez Starostę" upłynęło 10 dni. Dopiero pismem z 14 listopada 2016 r. organ zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie tejże skargi. Następnie, z niewiadomych przyczyn zwlekając (nie dokonując w tym czasie żadnych czynności procesowych) Dyrektor RZGW dopiero w dniu 1 grudnia 2016 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony, w tym B. G., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. poinformował strony, że ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające niniejsza sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym – do dnia 9 stycznia 2017 r. Zważyć trzeba, że przepis art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy czym ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Organ w piśmie z 1 grudnia 2016 r. nie podał jasno przyczyn zwłoki, wskazując, że niedochowanie terminu załatwienia sprawy nastąpiło ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające. Nie wiadomo zaś, bowiem nie wynika to ani z wyjaśnień organu, ani z akt sprawy, jakie czynności postępowania wyjaśniającego spowodowały zwłokę Dyrektora RZGW. Należy dostrzec, że pismem z 9 grudnia 2016 r. (doręczonym Dyrektorowi RZGW 19.12.2016 r.) B. G. wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawiciela Skarbu Państwa – Dyrektora RZGW dla ustalenia okoliczności, czy na działce nr [...] obręb T. znajdują się grunty pokryte wodami płynącymi. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność. Reagując na powyższe żądanie strony Dyrektor RZGW pismem z 23 grudnia 2016 r. zwrócił się do Skarbu Państwa - Dyrektora RZGW przekazując pismo B. G. z 9 grudnia 2016 r., żądając ustosunkowania się do niego (art. 50 i art. 54 K.p.a.). Należy przy tym stwierdzić, że faktycznie Dyrektor RZGW będący organem odwoławczym w niniejszej sprawie zwrócił się tymże pismem do tego samego Dyrektora RZGW, z tym, że występującego jako reprezentant (statio fisci) Skarbu Państwa co do gruntów pod wodami płynącymi. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. Zastępca Dyrektora RZGW ustosunkował się do pisma strony z dnia 23 grudnia 2016 r. podkreślając, że nie ma uprawnień do wiążącego orzekania o charakterze wód. Następnego dnia (to jest 3 stycznia 2017 r.) Dyrektor RZGW na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. ponownie zawiadomił strony, w tym B. G., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie, jak uprzednio, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. poinformował strony, że ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające niniejsza sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym – do dnia 2 lutego 2017 r. Organ nie wyjaśnił jednak konkretnych przyczyn zwłoki. Z akt sprawy wynika, że w okresie od powyższego zawiadomienia z 3 stycznia 2017 r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] 2017 r. Dyrektor RZGW nie prowadził żadnych czynności procesowych. W tym stanie rzeczy, zważywszy, że faktycznie poza jedną wymianą korespondencji z Dyrektorem RZGW jako statio fisci Skarbu Państwa, która de facto miała charakter wewnętrzny, postępowanie odwoławcze nie wymagało prowadzenia skomplikowanego, żmudnego postępowania wyjaśniającego, bez wątpienia w świetle art. 35 § 3 K.p.a. organ działał w sposób przewlekły. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II. wyroku. Jednocześnie zważywszy na fakt, że owe przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie było znaczne i w części spowodowane było sposobem sformułowania odwołania i wnioskami procesowymi strony, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora RZGW nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. wyroku). Podkreślić należy, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., II SAB/Gd 45/17, LEX nr 2375319). Z takim zaś stanem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Równocześnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Dyrektor RZGW tak w dacie wniesienia skargi (10 lipca 2017 r.), jak i w dacie wyrokowania (30 listopada 2017 r.) nie pozostawał w bezczynności, albowiem sprawę z odwołania B. G. załatwił decyzją z dnia [...] 2017 r. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność Dyrektora RZGW w przedmiocie ustalenia linii brzegowej na działce nr [...] obręb T.. Równocześnie, odnosząc się do treści skargi Sąd pragnie zaznaczyć, że zarzut wydania przez Starostę [...] i następnie przez Dyrektora RZGW decyzji o ustaleniu linii brzegowej na działce nr [...] na podstawie projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych sporządzonego w sierpniu 2014 r. przez uprawnionego geodetę K. N., a nie - jak domaga się skarżąca – na podstawie poprawionego projektu autorstwa T. G., dotyczy merytorycznej oceny prawidłowości decyzji kończącej postępowanie, a nie zagadnienia bezczynności i przewlekłego prowadzenie postępowania przez Dyrektora RZGW, co było przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu. Tym samym ewentualny zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 P.w. (stanowiącego, że podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych) poprzez błędne uwzględnienie niewłaściwego, nieaktualnego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, winien być badany jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora RZGW. Skoro zaś granice zaś niniejszej sprawy ograniczały się do oceny, czy Dyrektor RZGW pozostawał w bezczynności i działał przewlekle w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., to powyższy zarzut strony, jak nieodnoszący się do kwestii terminowości załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, należało uznać za chybiony. Podkreślić należy, że jego ewentualne rozpoznanie przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd stanowiłoby oczywiste naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Zważywszy na częściowe uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania tj. kosztów uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł.