II SAB/Po 133/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu w dniu 02 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi M. M., J. M., C, M. na przewlekłość Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia zawiesić postępowanie /-/ J. Szaniecka M. M., J. M. oraz C. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w Księdze Wieczystej KW nr (...), oznaczonej geodezyjnie: obręb J., ark. mapy (...), działka nr (...) i (...) w prawo własności. Pismem z dnia (...) marca 2011 r. wnioskodawcy zostali poinformowani o zasadach przekształcenia, a następnie w dniu (...) lutego 2011 r. z Oddziału Praw Właścicielskich uzyskano informację o postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) grudnia 1953 r., nr (...) w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), wykaz nr (...), oznaczonej jako parcela nr (...) o pow. 10588 m2. Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia (...) kwietnia 2011r. poinformowało organ prowadzący postępowanie, że powyższe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) oraz dotychczas nie zaistniały okoliczności uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. (...), w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej jako "K.p.a.". Pismem z dnia (...) września 2014 r. strony wezwały Urząd Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o przekształceniu. Postanowieniem z dnia (...) września 2014 r. Prezydent Miasta P. orzekł o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia, ponieważ nie zakończyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia (...) grudnia 1953 r. Strony na powyższe postanowienie złożyły w dniu (...) października 2014 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a akta sprawy wraz z zażaleniem zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu (...) października 2014 r. Wniesioną w dniu (...) października 2014 r. (data wpływu do organu: (...) października 2014 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą, M. M., J. M. oraz C. M. zaskarżyli przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w Księdze Wieczystej KW nr (...), oznaczonej geodezyjnie: obręb J., ark. mapy (...), działka nr (...) i (...) w prawo własności. Uzasadniając powyższą skargę podniesiono, że skarżący w dniu (...) stycznia 2000 r. złożyli wniosek o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości położonej w P. w prawo własności. Miasto wstrzymuje się jednak z uczynieniem zadość ich wnioskowi, powołując się na toczące się od lat 80 – tych ubiegłego wieku postępowanie o unieważnienie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Odwołując się do treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), podniesiono, że okoliczność powyższa nie ma związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Następnie wskazano, że pismem z dnia (...) września 2014 r. skarżący wezwali Miasto do usunięcia naruszeniu prawa, polegającego na wstrzymywaniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W odpowiedzi, w dniu (...) września 2014 r., Miasto P. wydało postanowienie nr (...), o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, ponownie powołując się na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie skarżących Miasto celowo wstrzymuje procedurę przekształcenia, aby pobierać korzyści w postaci opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dodatkowo wskazano, że opłaty związane z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znacznie wzrosły i o ile w 2000 r. wynosiły one około 1500 – 1800 zł, to obecnie wynoszą już 30.000 zł. Skarżący podnieśli wreszcie, odwołując się do innych postępowań toczących się przed Miastem P., że uczynienie zadość ich wnioskowi jest możliwe. W odpowiedzi na skargę (k. 14 akt sądowych) działający z upoważnienie Prezydenta Miasta P. Kierownik Oddziału Gospodarki nieruchomościami Urzędu Miasta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zauważył, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona przed wyczerpaniem środków zaskarżenia. Skarżący pismem z dnia (...) listopada 2014 r. (k. 32 akt) wyjaśnili, że nieprawdą jest jakoby wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony w 2011 r., gdyż był on złożony w dniu (...) stycznia 2000 r. Od tamtego czasu postępowanie nie zostało umorzone ani w żaden inny sposób zakończone i trwa nieprzerwanie od 14 lat. Toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż nie ma ono z nią żadnego związku. Skarżący podkreślili, że w dniu (...) października 2014 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co jednak nie ma nic wspólnego ze złożeniem przez nich skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania. Odnosząc się do zarzutu przedwczesnego wniesienia skargi, skarżący podnieśli, że choć nie są prawnikami, to jednak przed wniesieniem skargi wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, realizując tym samym warunek, o jakim mowa w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 12 grudnia 2014 r. (k. 44 akt sądowych), Kierownik Oddziału Gospodarki nieruchomościami Urzędu Miasta pismem z dnia (...) grudnia 2014 r. (k. 54 akt sądowych) wyjaśnił, że wniosek złożony w dniu (...) stycznia 2000 r. nie zawierał aktualnego odpisu z księgi wieczystej nieruchomości. Wobec powyższego pismem z dnia (...) lutego 2000 r. strony zostały wezwane do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni z pouczeniem, że nie dostarczenie powyższego dokumentu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ponieważ w wyznaczonym terminie wniosek nie został uzupełniony, organ pozostawił go bez rozpoznania, o czym poinformowano strony pismem z dnia (...) kwietnia 2001 r. (jego kopia została załączona do pisma – k. 55 akt sądowych). W dniu 30 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga M. M,. J. M. oraz C. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2015, nr (...), w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia (...) maja 2011 r. Skarga powyższa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 253/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość Prezydenta Miasta P. rozpatrzenia wniosku skarżących o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w Księdze Wieczystej KW nr (...), oznaczonej geodezyjnie: obręb J., ark. mapy (...), działka nr (...) i (...) w prawo własności. Obecnie postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zawieszone na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia (...) maja 2011 r. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Rady Narodowej z dnia (...) grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), wykaz nr (...), oznaczonej jako parcela nr (...) o pow. 10588 m2. W tym miejscu należy podkreślić, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Sama instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do polskiego sytemu prawa w dniu 11 kwietnia 2011 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem dokonanej nowelizacji było umożliwienie stronom postępowania administracyjnego uzyskania stosowanego środka ochrony przed sądem administracyjnymi nie tylko przed brakiem jakiegokolwiek działania organów administracji publicznej (jak ma to miejsce w przypadku skargi na bezczynność), ale również przed ich przewlekłym działaniem, oddalającym moment wydania rozstrzygnięcia w sprawie (Sejm VI kadencji, druk nr 2987). W ustawach procesowych nie zdefiniowano pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania, co doprowadziło do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym każdy organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności konieczności wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, nr 6, s. 33; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 50/11, Baza NSA). Ustawodawca, w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", określił maksymalne terminy załatwienia sprawy, przesądzając, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Równocześnie, co niezwykle istotne, do terminów powyższych nie wlicza okresów zawieszenia postępowania (art. 35 § 5 K.p.a.). Powoduje to, że choć ustawodawca dopuścił możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest zawieszone, to jednak stwierdzenie zasadności jego zawieszenia skutkuje niemożnością uznania przewlekłości postępowania, a w konsekwencji zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało zawieszone przez Prezydenta Miasta P. w dniu (...) maja 2011 r. w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z oceną organu I instancji, ewentualne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest uzależnione od wcześniejszego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Rady Narodowej z dnia (...) grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), wykaz nr (...), oznaczonej jako parcela nr (...) o pow. (...) m2. Skarżący, korzystając z przysługujących im uprawnień, zwrócili się do organu o podjęcie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże postanowieniem z dnia (...) września 2014 r. Prezydent Miasta P. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W rezultacie skarżący, działając w oparciu o przepis art. 101 § 3 K.p.a. pismem z dnia (...) października 2014 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie z dnia (...) września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...), utrzymało w mocy postanowienie z dnia (...) września 2014 r., przy czym skarżący wnieśli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jak powyżej wskazano, w świetle art. 35 § 5 K.p.a., okres uzasadnionego zawieszenie postępowania administracyjnego nie może być uznany za stan przewlekłości postępowania. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia (...) stycznia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia (...) września 2014 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak bowiem zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, Baza NSA, w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – dopuścić należy możliwość zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeżeli występuje zależność tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego. Ma to bowiem ścisły związek z postępowaniem ze skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli strona, kwestionując rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszanie postępowania wyczerpie drogę sądowoadministracyjną, to oczywiście prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w każdej innej sprawie (art. 170 oraz art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a więc również w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania. Innymi słowy, w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy kwestia prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego jest już przedmiotem kontroli sądowej w odrębnym postępowania sądowoadministracyjnym, obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest zawieszenie postępowania. Rozstrzygnięcie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia (...) stycznia 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ma bowiem bezpośredni wpływ na niniejsze postępowanie sądowe – prawomocne orzeczenie przez sąd administracyjny w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w sprawie dotyczącej przewlekłości działań Prezydenta Miasta P., gdyż będzie przesądzało, czy zawieszenie postępowanie było zasadne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. II SA/Po 253/15. /-/ J. Szaniecka