II SAB/Po 134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 sierpnia 2012 r. ponowionego wnioskiem z dnia 8 maja 2015r. i pismem z dnia 12 stycznia 2016r. to w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Po 134/17 Uzasadnienie E. K. działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do sądu na bezczynność Starosty w sprawie o numerze [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wykorzystywane jako droga publiczna. Skarżący domaga się zobowiązania Starosty do podjęcia negocjacji- rokowań w sprawie ustalenia wysokości, wypłaty odszkodowania i zakupu w drodze umowy cywilno-prawnej działek oznaczonych jako działki gruntu o nr [...] i [...] arkusz nr [...], obręb M. wykorzystywanych jako droga i mających urządzone wskazane księgi wieczyste oraz o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi podaje, że wniosek o wszczęcie rokowań został złożony w dniu [...].08.2012 r. następnie wydano, różne decyzje nie załatwiające sprawy wobec czego w dniu 12,01.2016 r. skarżący ponowił wniosek o wszczęcie rokowań dotyczący wypłaty odszkodowania, który także nie został zakończony. Skarżący w końcu podał, że organ wielokrotnie wzywał do przedłożenia decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości choć winien wiedzieć, że poddział ten nastąpił w innym trybie, bowiem jest faktem, że działki zostały podzielone co oznacza, że organ winien dążyć do uregulowania własności tych działek w drodze umowy cywilnej względnie w ramach wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi i nadesłał komplet akt administracyjnych oznaczonych numerem [...] dot. M. arkusz mapy 2 Dz. Nr [...] i [...] W uzasadnieniu organ podał, że od roku 2007 do chwili obecnej na wnioski Zarządu Powiatu [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), prowadzone są postępowania w sprawie potwierdzenia, że nieruchomości położone w miejscowości M., oznaczone w ewidencji gruntów : Obręb M., ark. mapy 2, dz. nr [...] o pow. 0,09.64 ha, dla której prowadzona jest określona księga wieczysta oraz dz. [...] o pow. 0,06.20 ha, dla której także prowadzona jest prze Sąd Rejonowy w Gnieźnie księga wieczysta , w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiące współwłasność E. K. i współwłaścicieli oraz pozostające w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa , z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Powiatu G. , jako grunty zajęte pod drogą publiczną - drogą powiatową. Dotychczasowy stan rozstrzygnięcia sprawy nie potwierdza, by w/w działki pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa jako grunt zajęty pod drogą publiczną pomimo, iż, zdaniem Zarządu Powiatu [...], przedłożone dowody potwierdzają ten fakt i winna być wydana decyzja potwierdzająca, że z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowe działki stały się z mocy prawa własnością Powiatu [...] jako grunt zajęty pod drogą publiczną - drogą powiatową. O powyższym świadczy nie tylko stan faktyczny na gruncie, ale także treść wniosku E. K. z dnia 8 maja 2007 r.( w aktach sprawy ), w którym prosi o uregulowanie stanu prawnego gruntów pod drogą powiatową relacji M. - Świniary pobudowanej na jego gruncie na dz. nr [...] i dz. nr [...] . Dodatkowo, o zajęciu gruntów pod drogą na dzień 31 grudnia 1998 r., świadczą złożone do akt sprawy: pismo Naczelnika Gminy M. S. K. z dnia 25 czerwca 1977 r. nr [...]/77 , równocześnie ówczesnego właściciela dz. nr [...] i [...] w M. a ojca skarżącego, kierowane do dyrektora Rejonu Dróg Publicznych w G., z którego wynika, że w latach 1970-71 poszerzona została droga prowadząca z M. w kierunku wsi Ś. i to na odcinku działek położonych w M. i oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...] i [...], z prośbą o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przejętych na poszerzenie drogi, pismo dyrektora Rejonu Dróg Publicznych w G. z dnia 29 sierpnia 1977 r. Nr RDP-7-020/21 /3225/77 kierowane do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział G. zlecające dokonanie pomiaru i rozgraniczenia dziatek nr [...] i [...] w M. zabranych w części pod budowę drogi lokalnej M.-D. w latach 1970-71, - protokoły graniczne z września 1979 r. potwierdzające wydzielenie dziatek nr [...] i [...], zajętych po poszerzenie drogi lokalnej, które zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego. Wyżej wskazane dokumenty są dowodami stanowiącymi podstawę do wydania pozytywnej decyzji dla Powiatu [...] dlatego też, niezrozumiałym jest dla Zarządu Powiatu [...] obecny stan jej rozstrzygnięcia przez organ Wojewody i Ministra. Skarżący, po powzięciu wiedzy, że przekroczył ustawowy termin do złożenia wniosku o odszkodowanie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., a tym samym jego roszczenie o odszkodowanie wygasło, zaczął odwoływać się od pozytywnych dla powiatu decyzji wojewody, a organ ministra argumentację odwołującego się przyjmował i decyzje wojewody uchylał. Skarżący, działający przez pełnomocnika, mając wiedzę, że roszczenie o odszkodowawcze wygasło, z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie, wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w G. o przeprowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) za nieruchomości położone w M., oznaczone w ewidencji gruntów na ark. mapy 2 dz. nr [...] i dz. nr [...], które zdaniem skarżącego stały się własnością powiatu g. , użytkowane są bowiem jako drogi publiczne ( powiatowe). Dalej skarżący podnosi, że podział został zatwierdzony decyzją wydaną w sprawie o sygn akt [...] Decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału o takiej sygnaturze skarżący nie przedłożył. Zgodnie z art. 98 ust.1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Starosta wzywał skarżącego o uzupełnienie wniosku o decyzję, która potwierdzałaby, że w wyniku zatwierdzenia projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela, dz. nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną-drogę powiatową i stały się z mocy prawa własnością powiatu g.. Decyzji takiej skarżący nie przedłożył. Brak zatem dokumentu, który stanowiłby podstawę do ujawnienia prawa własności powiatu do rzeczonych nieruchomości w księgach wieczystych. Tylko prawomocna decyzja Wójta Gminy M. o zatwierdzeniu projektu podziału, wydana na wniosek właściciela nieruchomości, zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której, wydzielono by działki gruntu pod drogę publiczną - drogę powiatową mogłaby stanowić podstawę do wystąpienia przez skarżącego do Zarządu Powiatu [...] o przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W chwili obecnej Wójt Gminy M. nie wyda decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, w wyniku której wydzielonoby dz. nr: [...] i [...] w obrębie M., gdyż zostały już wydzielone w roku 1979 i stanowią nadal własność skarżącego. Przeprowadzone postępowania w trybie art. 73 nie potwierdzają, by dz. nr [...] i dz. nr [...] zajęte były na dzień [...] grudnia 1998 r. pod drogą publiczną-drogą powiatową. Wskazany powyżej stan prawny nie daje podstaw do przeprowadzenia negocjacji przez Zarząd Powiatu ze skarżącym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, które nie stały się własnością powiatu g. . Powyższa argumentacja jest wystarczająca do przyjęcia wniosku sformułowanego przez organ o oddalenie skargi. Na podstawie art. 119 pkt. 4 ustawy z [...].08.2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017 poz.1369 ze zm) dalej p.p.s.a sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu i zgodnie z art. 120 p.p.s.a sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie dołączonych akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Wojewoda W. dwukrotnie wydawał decyzje stwierdzające, że części nieruchomości położonych w M. a stanowiące działki gruntu o numerze [...] i nr [...] arkusz mapy 2 obręb M. mające urządzone określone księgi wieczyste stanowiące własność S. K. ( poprzednika prawnego skarżącego ) oraz pozostające we władaniu Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Powiatu [...] jako grunt zajęty pod drogę powiatową. Jest to odpowiednio decyzja z [...].07.2008 r. i decyzja z [...].10.2010 r. obie o tym samym numerze. [...] .Decyzje te się nie ostały wobec złożonych odwołań i decyzją z dnia [...] maja 2012 r. o tym samym numerze wojewoda W. odmówił potwierdzenia przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa za odszkodowaniem na własność Powiatu [...] opisanych działek gruntu. Zanim decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna to przechodziła kontrolę w ramach postępowania wznowieniowego. W dniu [...].01.2014 r. Wojewoda [...] uchylił swoją własną decyzję z [...].5.2012 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa omawianych działek gruntu na własność Powiatu [...] , a Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...].03.2015 r. uchylił decyzje wojewody z [...].01.2014 r. i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2012 r. Ta ostatnia decyzja Ministra Infrastruktury poddana została kontroli sądowoadministracyjnej, wobec zaskarżenia jej przez Powiat G. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15.10.2015 r. Sygn akt I SA/Wa 804/15 skargę oddalił. Powyższy wyrok jest prawomocny i przesądza on w sposób ostateczny trafność rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...].5.2012r. odmawiającej potwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Powiatu [...] wskazanych dwóch działek gruntu. Sąd w uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda W. dysponował dowodami, które potwierdzały poszerzenie w latach 1970-1971 drogi publicznej Ś.- M. m.in. o działki nr [...]. Okoliczności budowy drogi na ww działkach były znane organowi już w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i wtedy w jego ocenie nie mogły stanowić podstawy do uznania spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Powołane we wniosku o wznowienie dowody nie wskazują zatem nowej istotnej w sprawie okoliczności nieznanej organowi w dniu wydania decyzji, a stanowią próbę wzruszenia decyzji Wojewody W. z dnia [...] maja 2012 r. i ponowną ocenę spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odnośnie nieruchomości położonych w M., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0.0964 ha i nr [...] o pow. 0.0620 ha, co w postępowaniu wznowieniowym jest niedopuszczalne. Z dołączonych akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 3.08.2012 r. ( data wpływu 6.08.2012 r. E. K. działając przez swojego adwokata złożył wniosek do Starostwa Powiatowego o wszczęcie w trybie art. 98 ust.3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami rokowań dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazane działki gruntu przejęte pod drogę. Następnie ten sam pełnomocnik złożył pismo z dnia 8.05.2015r. ( data wpływu do organu 11.05.2015r.) w którym ponawia wniosek z dnia 3.08.2012 r. wnosząc o wszczęcie rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania , a do swego wniosku dołączył kserokopię decyzji Ministra Infrastruktury z [...].03.2015 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że decyzja Ministra Infrastruktury uprawomocniła się wobec uprawomocnienia wyroku WSA z 15.10.2015 r. rozpoznającego skargę organu. W tym czasie organ nie podejmował żadnych działań własnych wobec czego pełnomocnik E. K. złożył kolejne pismo z dnia 12.01.2016 r. ( data wpływu 18.01.2016 r. ) wzywające do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Ponieważ Starosta dalej nie podejmował żadnych czynności w sprawie pełnomocnik E. K. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie , a Wojewoda W. na podstawie art. 37 §2 kpa postanowieniem z dnia [...].03.2017 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione , wyznaczył Staroście termin załatwienia sprawy do 15.5.2017 r. i stwierdził, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej w skróci: "p.p.s.a.") obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty w przedmiocie rozpatrzenia kierowanego do tego organu wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący spełnił powyższy warunek, bowiem przed wniesieniem skargi do sądu pełnomocnik skarżącego zażalenie złożył, a co więcej zostało ono załatwione przez organ nadrzędny po myśli skarżącego, a do chwili obecnej organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu umożliwia to skuteczne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Dalej zauważyć należy, iż definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer , 2016 , oraz powołane w tym komentarzu orzecznictwo). W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawodawca od "bezczynności" organu administracyjnego odróżnia pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania". W orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Może o niej świadczyć np. opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W ramach jednego postępowania może dojść zarówna od bezczynności organu jak też przewlekłego prowadzenia postępowania. np w sytuacji gdy okresy bezczynność organu przeplatają się z okresami aktywności organu, która to aktywność jest niesprawna i nieskuteczna i powoduje upływ terminów do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. stwierdzić należy, iż możliwość wystosowania zawiadomienie o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Określając nowy termin załatwienia sprawy organ powinien z jednej strony dokładnie ocenić realność jego dochowania, a z drugiej mieć na uwadze obowiązek jak najszybszego zakończenia sprawy. Zwrócić należy także uwagę, iż do terminów określonych w art. 35 § 1-4 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a.) , ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa . Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niezałatwieniem przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu przeznaczone na poszerzenie drogi. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2016 poz.2147 – dalej- u.g.n.,) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust.1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zauważyć należy, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich ma charakter cywilnoprawny i polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia odszkodowania, co więcej organ nawet nie odpowiedział wnioskującemu o przystąpienie do takiego uzgodnienia i jakie zajmuje stanowisko. Niemniej jednak należy przyjąć, że skoro nie doszło do uzgodnienia to organ powinien doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, określonego na zasadach ogólnych. Postępowanie to powinno - co do zasady - zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, wszczęte wnioskiem z dnia 3.08.2012r., dwukrotnie ponawianego, do chwili obecnej nie zostało zakończone.. Skutkuje to koniecznością uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Jak wyżej wskazano dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Trzeba mieć tu na uwadze fakt, że to organ jest tzw. gospodarzem postępowania. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ pozostawał bezczynny, oraz bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności prezentowane przez organ nie usprawiedliwiają tak długiego okresu niezałatwienia sprawy. W szczególności nie jest usprawiedliwieniem dla organu fakt, że toczyły się z różnym wynikiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia przyjścia z mocy prawa nieruchomości na własność Powiatu. Od momentu złożenia wniosku organ w zasadzie nie podejmował żadnych działań , a jedynie oczekiwał jak na kolejnych etapach zakończy się postępowanie nie wskazując zresztą czy to pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy o odszkodowanie , bo wówczas byłaby podstawa do zawieszenie postępowania. Poszukiwanie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania i sposobu jego wypłaty nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Podobnie rzecz się ma z negocjacjami, które nie były prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Takie stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14, oraz z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/14, publ. CBOSA, Sąd wskazuje, że ugoda administracyjna w rozumieniu art. 13 § 1 K.p.a. może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach, zatem generalnie nie jest to możliwe między stroną i organem, lecz instytucja ta może mieć zastosowanie do uzgodnienia między organem a stroną pewnej kwestii, jak w niniejszej sprawie i skutkować wydaniem postanowienia lub wykreowaniem środka dowodowego (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989r., str. 92). Możliwość prowadzenia negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie ekskulpuje organu od zawinienia w uchybieniu terminom załatwienia sprawy, bo rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, skoro z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy (art. 13 K.p.a.). Jeżeli więc w sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa konkluzji Sądu o bezczynności organu w sprawie. Także jeżeli organ twierdzi, że w okolicznościach tego stanu faktycznego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę z jakiś względów się nie należy to także jest zobligowany po wyczerpaniu wszystkich środków dowodowych wydać stosowną decyzję w przedmiotowej sprawie. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest obciążenie organu kosztami postępowania sądowoadministracyjnego na które składają się uiszczony wpis sadowy w kwocie 100,- zl i koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]- zł wraz z oplata skarbowa o czym Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.ps.a w okt. IV wyroku.