II SAB/Po 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie stypendium oddala skargę P. B., po uprzednim wniesieniu ponaglenia (zatytułowanego zażalenie), pismem z [...] grudnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z 8 czerwca 2018 r. o przyznanie jej córce G. B. gminnego stypendium dla uczniów szczególnie uzdolnionych. Skarżąca podała, że 8 czerwca 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie jej córce G. B. stypendium gminnego dla uczniów szczególnie uzdolnionych, która to córka spełniania warunki przyznania stypendium – jako uczennica V klasy osiągnęła średnią ocen minimum 5,3 (osiągnęła średnią 6,0) i zajęła minimum XXX miejsce w konkursie przedmiotowym, tematycznym lub interdyscyplinarnym na szczeblu ogólnopolskim, osiągając 22 miejsce w ogólnopolskim konkursie Olimpus. Skarżąca wskazała, że do dnia wniesienia skargi jej wniosek nie został rozpatrzony. Wyjaśniła, że Regulamin ustalony uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] został zmieniony uchwałą z [...] maja 2018 r. nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Wlkp. z 8 czerwca 2018 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zmiana uchwały dotyczyła terminu składania wniosku o stypendium - nowy termin składania wniosków określono "do dnia 10.09.2018 r.", co oznacza, że jej wniosek o stypendium spełniał wymogi terminu. Skarżąca podała, że Wójt [...] [...] września 2018 r. na stronie internetowej Urzędu Gminy umieścił ogłoszenie, że 12 września br. przyznał stypendia dla uczniów szczególnie uzdolnionych w ramach lokalnego programu. W ogłoszeniu widniały 4 nazwiska: A. B., W. K., J. K., K. L.. W wykazie nie było informacji o córce skarżącej. Nie znając powodów nieprzyznania bądź pominięcia wniosku o przyznanie stypendium córce, skarżąca pismem z 19 września 2018 r. zwróciła się do Wójta [...] z "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" polegającego na niedostosowaniu się organu do Regulaminu przyznawania i wypłacania lokalnego stypendium. Opisała sytuację córki, jej osiągnięcia uczniowskie i wskazała, że jej wniosek o stypendium dla córki powinien w myśl Regulaminu być pozytywnie rozpatrzony. W odpowiedzi z 17 października 2018 r. Wójt [...] odmówił usunięcia naruszenia prawa. Organ powołał się na przepis art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 ze zm., dalej: u.s.o.), który daje możliwość, a nie obowiązek wspierania uczniów szczególnie uzdolnionych. Wskazał, że ustawa odstępuje od precyzowania zasad organizacji tego rodzaju inicjatywy, gdyż byłaby to zbędna ingerencja w sferę zadań własnych samorządu. Uchwalenie zasad tworzenia regulaminu należy do organów stanowiących, w tym wypadku Rady Gminy Z.. Wojewoda W. w trybie nadzoru uznał zaś przyjęty Regulamin za zgodny z prawem. Zdaniem Wójta z wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika, by organ postąpił wbrew Regulaminowi. Ponadto podniósł, że jedynie Rada Gminy Z. jest władna dokonać zmian Regulaminu przyznawania uczniom szczególnie uzdolnionym Stypendium Wójta Gminy. Zdaniem skarżącej w tymże piśmie Wójt nie udzielił odpowiedzi, dlaczego nie przyznał stypendium córce skarżącej, a odniósł się do kwestii legalności Regulaminu, której skarżąca nie podważała. Nie wskazał przy tym, by córka skarżącej nie spełniała kryteriów przyznania stypendium na podstawie tegoż Regulaminu. Skarżąca podkreśliła, że wnosiła o przyznanie stypendium a nie o zmianę Regulaminu. W związku z tym skierowała zażalenie na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które postanowieniem z [...] listopada 2018 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W związku z tym zdaniem skarżącej jej wniosek pozostaje nadal nierozpatrzony. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem organu skargę winno się odrzucić, gdyż organ na pismo skarżącej z 19 września 2018 r. o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedział 17 października 2018 r. (doręczenie 22.10.2018 r.) i od tej daty rozpoczął bieg 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Organ wskazał, że nie znajduje w sprawie zastosowania tryb wniesienia skargi na bezczynność organu, po uprzednim wniesieniu ponaglenia (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., p.p.s.a.), gdyż skarżąca skorzystała z wezwania do usunięcia naruszenia prawa i po jego bezskutecznym wniesieniu powinna, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., w terminie 30 dni wnieść do sądu skargę. Ponadto skarga powinna być odrzucona, gdyż jej przedmiotem uczyniono "działanie Wójta [...] w przedmiocie niezastosowania się do uchwał Rady Gminy Z.". Zdaniem organu kwestia wyłonienia na podstawie gminnego regulaminu najzdolniejszych uczniów i przyznania im stypendiów nie mieści się zakresie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. Organ wskazał też, że zakresowo skarga winna ulec oddaleniu, bowiem organ wykonał uchwałę promującą uczniów szczególnie uzdolnionych, a jego czynności polegały na przyznaniu spośród wszystkich kandydatów stypendiów tym najbardziej uzdolnionym, z najwybitniejszymi osiągnięciami – 4 uczniów. W § 1 ust. 7 Regulaminu wskazuje się bowiem, że złożenie wniosku nie jest jednoznaczne z przyznaniem stypendium, chodzi bowiem o to, aby stypendium przez kwotę było realnie odczuwalne i tym samym motywowało uczniów do uzyskiwania jeszcze wybitniejszych osiągnięć. Zdaniem organu zarzut bezczynności jest niesłuszny, gdyż udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 17.10.2018 r.). Ponadto zgodnie z § 5 Regulaminu informacje o przyznanych stypendiach podano do publicznej wiadomości 13 września 2018 r. poprzez umieszczenie zawiadomienia na stronie internetowej Urzędu Gminy Z.. W piśmie z 21 maja 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że wszystkie pisma składała niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi na jej wnioski. Zaznaczyła, że pierwotnie zwróciła się do Wójta dając mu możliwość naprawienia naruszeń prawa w zakresie nierozpatrzenia wniosku o stypendium. Po otrzymaniu zaś niewyczerpującej odpowiedzi w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie stypendium jej córce, wniosła ponaglenie do Kolegium, a następnie skargę do Sądu. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Wójta o konieczności odrzucenia skargi, wskazując, że pozostaje on bezczynny (karta analizy wniosku nr 8). Jej zdaniem Regulamin nie dopuszczał wyłonienia spośród szczególnie uzdolnionych uczniów tych "najlepszych z najlepszych" celem przyznania im stypendiów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić, dlaczego uznał, że skarga w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie lokalnego stypendium dla uczniów szczególnie uzdolnionych jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 90t ust. 1 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Przepis art. 90t ust. 4 u.s.o. określa, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Celem art. 90t u.s.o. jest stworzenie ustawowej podstawy prawnej uruchamiania, z własnej inicjatywy jednostek samorządu terytorialnego, programów pomocy materialnej dla uczniów. Zważywszy, że zgodnie z art. 90t ust. 4 u.s.o. to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w programie określa szczegółowe warunki udzielenia pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, należy przyjąć, że akt ten stanowi źródło prawa miejscowego ze wszystkimi tego konsekwencjami (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2011 r. sygn akt IV SA/Gl 25/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowią na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródła prawa powszechnie obowiązującego RP. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego mogą być zatem źródłem praw lub obowiązków dla mieszkańców lokalnej wspólnoty, obywateli lub ich poszczególnych grup zamieszkujących na obszarze działania organów, które akty te stanowią. W rezultacie, w przypadku obowiązywania aktu prawa miejscowego, członkowie wspólnoty samorządowej mają prawo nie tylko do kontroli legalności takiego aktu (skarga na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), lecz również do domagania się respektowania jego postanowień. Innymi słowy, jeżeli dany akt prawa miejscowego – jak omawiane Lokalny Program i Regulamin przyznawania stypendiów dla szczególnie uzdolnionych uczniów w Gminie Z. – określają tryb i warunki przyznania lokalnego stypendium dla zdolnych uczniów, to mamy do czynienia z regulacjami dotyczącymi uprawnień wynikających z przepisów prawa (aktu prawa miejscowego). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 § 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje administracyjne i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skoro kontroli sądowej podlegają czynności organów dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, to i – stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – adresat takich czynności uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w takich sprawach. W świetle powyższego P. B. uprawniona była na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a do wniesienia skargi do tutejszego Sądu na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nierozpoznania jej wniosku z 6 czerwca 2018 r. o przyznanie córce G. B. stypendium Wójta Gminy szczególnie uzdolnionych. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że Wójt Gminy zarówno w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu wyrokowania nie pozostawał w bezczynności. Wyjaśnić należy, że zgodnie z Regulaminem przyznawania i wypłacania uczniom szczególnie uzdolnionym Stypendium Wójta Gminy (załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Z. z [...].06.2018 r. nr [...]) stypendium przyznawane jest na wniosek ucznia pełnoletniego lub rodzica/opiekuna prawnego ucznia niepełnoletniego (§ 2 ust. 3). Wniosek o przyznanie stypendium wraz z wymaganymi załącznikami należy złożyć w sekretariacie Urzędu Gminy Z. w terminie do dnia 10 września danego roku (§ 2 ust. 5). Wnioski poddawane są analizie przez Komisję ds. Stypendiów Wójta Gminy (§ 3 ust. 1). Komisja ta rozpatruje wnioski w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania stypendium zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym (§ 3 ust. 7), a po zakończeniu prac przewodniczący Komisji przedstawia Wójtowi protokół z posiedzenia Komisji wraz z wnioskami o przyznaniu stypendium (§ 3 ust. 8). Przepis § 3 ust. 9 Regulaminu określa, że decyzję o przyznaniu stypendium oraz ich wysokościach podejmuje Wójt Gminy po zapoznaniu się z wynikami pracy Komisji. Od podjętej decyzji nie przysługuje odwołanie (§ 3 ust. 10). Informację o przyznanych stypendiach podaje się do publicznej wiadomości (§ 5 ust. 1). Mając na uwadze powołane przepisy Regulaminu, stanowiącego – jak wyżej wyjaśniono – akt prawa miejscowego, Sąd uznał, że wskazana w nim forma rozstrzygnięcia o przyznaniu stypendium określona mianem "decyzji", w rzeczywistości stanowi akt wynikających z przepisów prawa, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ta tzw. "decyzja o przyznaniu stypendium" nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., albowiem tylko przepisy rangi ustawowej mogą określać, czy dane rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zapada w formie decyzji administracyjnej. Ponadto określona w § 3 ust. 9 Regulaminu "decyzja" nie może być również z tego powodu uznana za decyzję administracyjną, gdyż jak stwierdzono w § 3 ust. 10 Regulaminu nie przysługuje od niej odwołanie. To zaś nie odpowiada m.in. treści art. 127 § 1 k.p.a. Za tym, że określona w § 3 ust. 9 Regulaminu "decyzja o przyznaniu stypendium" stanowi akt wynikający z przepisów prawa świadczy okoliczność, że po pierwsze podjęcie takich aktów zostało przyjęte w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, znajdującej umocowanie w przepisie rangi ustawowej – art. 90t u.s.o., a po drugie fakt, że określa on prawa adresata jako przywilej uzyskania lokalnego stypendium dla uczniów szczególnie uzdolnionych. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że choć przepis § 3 ust. 9 Regulaminu stanowi, że Wójt Gminy podejmuje decyzję o przyznaniu stypendium raz ich wysokościach, to ów przepis należy rozumieć w ten sposób, że Wójt podejmuje decyzję w sprawie przyznania stypendium. Oznacza to tym samym, że Wójt zobowiązany jest określonymi w § 3 ust. 9 Regulaminu aktami do rozpatrzenia wszystkich spraw zainicjowanych złożonymi na podstawie § 2 ust. 3 Regulaminu wnioskami o przyznanie stypendium. W niniejszej sprawie P. B. w imieniu córki G. B. dnia [...] czerwca 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie stypendium Wójta dla uczniów szczególnie uzdolnionych. Dnia [...] września 2018 r. odbyło się posiedzenie Komisji ds. Stypendiów, w wyniku czego Komisja rekomendowała czworo uczniów do przyznania stypendium, wśród których nie znalazła się córka skarżącej. Następnie [...] września 2019 r. poprzez stronę internetową Urzędu Gminy Z. ogłoszono, że [...] września 2018 r. Wójt [...] przyznał uprzednio rekomendowanym przez Komisję czworo uczniom stypendium. Ogłoszenie nie zawierało informacji o odmowie przyznania stypendiów pozostałym uczniom, którzy złożyli wnioski. Należy jednak zauważyć, że P. B. pismem z [...] września 2018r. skierowała do Wójta Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazała, że jej wniosek o przyznanie stypendium córce nie został rozpoznany, albowiem w ogłoszeniu zamieszczonym na stronie internetowej Urzędu Gminy nie podano żadnej informacji w tym zakresie. Wskazała, że nie posiada żadnych informacji o przyczynach nieprzyznania stypendium jej córce, która spełniła wymogi wynikające z Regulaminu. Wójt Gminy aktem z [...] października 2018 r. udzielił skarżącej odpowiedzi odmawiając usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu odpowiedź ta stanowiła faktycznie akt odmowy przyznania G. B. stypendium Wójta Gminy dla uczniów szczególnie uzdolnionych, o którym mowa w § 3 ust. 9 Regulaminu. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2305/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd w granicach niniejszej sprawy dotyczącej bezczynności Wójta Gminy, nie dokonał oceny prawidłowości wydania przez Wójta aktu z [...] października 2018 r. (jego zgodności z przepisami Regulaminu), a jedynie ograniczył się do ustalenia, czy Wójt do czasu wniesienia skargi w niniejszej sprawie sprawę z wniosku P. B. z [...] czerwca 2018 r. załatwił. Uznając, że pismo Wójta [...] z [...] października 2018 r., którego adresatem jest skarżąca, stanowił akt odmowy przyznania stypendium G. B., należało stwierdzić, że organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Reasumując, uznawszy skargę za niezasadną z uwagi na brak bezczynności Wójta Gminy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.