II SAB/Po 137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2013r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych), IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska pismem z dnia 30 września 2014 r. działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Skarżąca domagała się Zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew , nie później niż w terminie jednego tygodnia od dnia doręczenia orzeczenia, Stwierdzenie, że bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Nałożenie na organ grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 20.11.2013 r. Spółdzielnia złożyła do organu wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew. Pomimo wykonania wszelkich zobowiązań organu przez Spółdzielnię w ramach tegoż postępowania, w tym złożenia przez Spółdzielnię żądanych wyjaśnień, co do stanu przedmiotowych drzew, zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia z nimi związanych oraz dokonania oględzin drzew w dniu 19.02.2014 r. organ do chwili obecnej nie zakończył postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ nie poinformował również Spółdzielni o ewentualnym przedłużeniu postępowania oraz przyczynach zwłoki w zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Na podstawie art. 36 § 1 kpa w przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanych powyżej terminach organ winien zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminach wynikających z art. 35 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ II instancji uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżąca wniosła zażalenie, w trybie art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...].08.2014 r., sygn. akt [...] uwzględnił zażalenie i wyznaczył termin jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia na rozpoznanie sprawy przez organ. Pismem z dnia 22.09.2014 r. organ ponownie wezwał skarżącą do podania: jakie drzewa zagrażają bezpieczeństwu osób i mienia tj. organ zażądał identycznych wyjaśnień, jakich zażądał wcześniej i na które już wcześniej skarżąca, udzieliła wyczerpujących wyjaśnień. Do chwili obecnej organ nie przedłużył postępowania w sprawie, ani jej nie załatwił i to pomimo upływu miesięcznego terminu na decyzję wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie doręczono stronie żadnego dalszego pisma, czy też decyzji w sprawie. W wyroku z dnia 27.8.2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Legalis NSA zdefiniował ;postępowanie prowadzone w sposób przewlekły" jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Doszło, więc w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów postępowania skutkującego bezczynnością organu w przedmiotowym postępowaniu, ewentualnie przewlekłym jego prowadzeniem, poprzez naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa poprzez niezałatwienie przedmiotowej sprawy bez zbędnej zwłoki i w terminie pomimo zgromadzenia niezbędnych do tego dowodów, a następnie niezałatwienie sprawy w dodatkowym miesięcznym terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].08.2014 r. i w konsekwencji przewlekłego prowadzenie postępowania, jak również brak zawiadamiania skarżącego w trakcie postępowania o przyczynach zwłoki i nowych terminach załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że nie jest w stanie odnieść się do wniosku, a zadaniem jego nie jest określenie przyczyny za wnioskodawcę w drodze oględzin. Wskazano, że gałęzie obumarłe, nadłamane lub wchodzące w kolizję z obiektami budowlanymi mogą być usuwane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 - przy jej zasadności prowadzi – zgodnie z art. 149 P.p.s.a. - do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego sprawy należy wskazać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie Wójt Gminy uznał, że wniosek skarżącej Spółdzielni z dnia 20 listopada 2013 r w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew określonych w załączniku do tego wniosku na wskazanej działce jest obarczony brakami formalnymi, które następnie w toku postępowania nie zostały usunięte i tym samym zasadnym było pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania. W ocenie organu wniosek winien być uzupełniony na podstawie art. 64 §2 kpa oraz art. 83 ust.4 pkt.6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wskazanie, które drzewa są pochylone, a które i w jakiej części suche oraz jak drzewa zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Powyższe stanowisko nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 64 § 1 K.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli zaś podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W tej sprawie, dotyczącej pozostawienia wniosku bez rozpoznania, sam wniosek dotyczył udzielenia zgody na usuniecie drzew. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Stosownie do art. 83 ust.4 ustawy o ochronie przyrody wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości; 2) tytuł prawny władania nieruchomością; 3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu; 4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm; 5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew; 6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu; 7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy. Wyżej przedstawione wymagania stanowią zamknięty katalog warunków formalnych skutecznego wniesienia podania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie Sądu podanie skarżącej Spółki spełnia ww. warunki. SKO w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. w którym wyznaczono termin miesiąca do załatwienia sprawy wyraźnie wskazał, że błędne jest stanowisko organu o niemożności rozpoznania sprawy z uwagi na brak wskazań, które drzewa są suche, które pochylone, a które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia Okoliczności te winny być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Sąd orzekający wyjaśnia, że etap badania wniosku pod względem formalnym służy tylko temu, żeby wnioskowi nadać bieg w toku postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Ustawodawca uznał za braki formalne tylko takie elementy podania (wniosku), których brak uniemożliwia jakiekolwiek prawidłowe rozstrzyganie w sprawie. Czym innym jest zaś sytuacja, w której dane zawarte we wniosku wymagają czy to doprecyzowania, czy też sprawdzenia ich prawdziwości. Najczęściej takie sprawdzenie (doprecyzowanie) wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jeżeli dany organ administracji pozostawia wniosek strony bez rozpoznania z powodu jego braków formalnych, to w piśmie (będącym czynnością materialno-techniczną) informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania niedopuszczalnym jest merytoryczna ocena przesłanek zawartych we wniosku i tym samym niejako uzasadnienie braku podstaw do udzielenia zezwolenia. Etap pozostawienia wniosku bez rozpoznania obejmuje jedynie formalne badanie, czy wniosek zawiera wymagane warunki, a nie ocena tych warunków. Sąd w tej sprawie podziela pogląd prezentowany przez inne składy wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którymi powołanie się przez organ administracji na przepis art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz dołączonych dokumentów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/09, opub. w LEX nr 550489, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 40/08, opub. w LEX nr 566538). Mając powyższe na uwadze sąd orzekający uznał skargę strony skarżącej za uzasadnioną i zobowiązał Wójta Gminy do podjęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej Spółdzielni z dnia 20 listopada 2013 r. i wydania aktu administracyjnego w terminie jednego miesięcy. Sąd nie przesądza, jaki akt administracyjny powinien organ wydać, jego treść będzie zależała od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności. Okres jednego miesiąca jest adekwatny do charakteru sprawy jeśli zważyć, że podanie dotyczyło udzielenia zgody na usuniecie 14 drzew. Taki termin będzie realny do załatwienia tej sprawy. W ocenie sądu bezczynność organu pierwszej instancji ma charakter rażący przede wszystkim dlatego, że pomimo wskazania przez SKO, w postanowieniu z dnia 14 sierpnia 2014 r., że sprawę należy załatwić w terminie 1 miesiąca organ w sposób nieuprawniony ponownie wzywał do usunięcia braków formalnych wniosku. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a sąd uwzględnił także wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 §6 p.p.s.a grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem ogłoszonym dnia 17.02.2014 r. poz.1246 przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 3.650,06,- zł. W ocenie sądu karą która spełni swoje zadania jest jej zmiarkowanie do kwoty 1000,- zł o czym sąd orzekł w pkt. III wyroku. Z ogólnych informacji o budżecie Gminy za rok 2013 dostępnych na stronach BIP Gminy w Internecie wynika ,że Gmina osiągnęła deficyt budżetu w wysokości 546.000,- zł. Grzywna w maksymalnie dopuszczalnej wysokości jak chciał tego skarżący byłaby nadmiernym i niewspółmiernym obciążeniem dla Gminy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie kosztami postępowania, które podlegają zwrotowi, jest kwota uiszczonego wpisu przez skarżącą spółkę, zasądzone koszty zastępstwa procesowego oraz zwrot opłaty za udzielone pełnomocnictwo.