II SAB/Po 137/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi U. B. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]zł (słownie: [...]), 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. U. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego w dniu 3 grudnia 2020 roku. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i §3 oraz art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy oraz zażądał zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 P.p.s.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracji publicznej, będąc przewlekłym w sposób rażący narusza prawo. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym przekroczono wszelkie terminy załatwienia sprawy. Strona skarżąca jest zdezorientowana i nie wie czego się spodziewać. Od ponad 8 miesięcy nie sposób dostać się do Urzędu Wojewódzkiego w P.. Możliwość złożenia przez wnioskodawcę odcisków palców i okazania oryginału paszportu jest skutecznie zablokowana. Sprawa nie ma żadnego biegu. Przez okres 8 miesięcy Wojewoda jedynie zarejestrował wniosek i nadał sprawie numer. Brak rzetelnego działania ze strony Wojewody skazuje wnioskodawcę na niebyt prawny. Procedura jest na wstępnym etapie, a całe 8 miesięcy jest bezpowrotnie stracone. Nawet gdy będzie już dane skarżącemu usunąć braki formalne to i tak na ostateczną decyzję będzie musiał on czekać co najmniej 2 miesiące, gdyż każdy wniosek przed wydaniem decyzji podlega tzw. weryfikacji ze strony ABW, Straży Granicznej oraz Policji. Taka weryfikacja trwa 30 dni i może zostać przedłużona o kolejne 30 dni. Przedłużające się postępowanie narusza swobodę poruszania się skarżącego oraz utrudnia załatwianie spraw życia codziennego. Swobodę poruszania gwarantuje Konstytucja, akty prawa międzynarodowego oraz europejskiego. Nie można tak traktować ludzi. Nikt nie zasługuje na taką ignorancję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o jej oddalenie. Odnosząc się do żądań zawartych w skardze organ wskazał, że postępowanie jest wszczynane w momencie, gdy podanie zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Chociaż do chwili złożenia ponaglenia skarżący nie otrzymał wezwania do usunięcia braków formalnych, to jednak sam mógł podjąć działania w tym zakresie. Do końca czerwca 2021 roku funkcjonował system internetowej rezerwacji terminów wizyt. Mimo braku wezwania od organu możliwe było umówienie się na wizytę w siedzibie jednej z czterech delegatur [...] Urzędu Wojewódzkiego. Z początkiem lipca wprowadzono nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy urzędu telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa. Z uwagi na rosnącą liczbę wniosków obecnie pracownicy infolinii kontaktują się z cudzoziemcami, którzy złożyli wnioski w grudniu 2020 roku. Wezwanie do usunięcia braków wniosku zostało wysłane do strony 2 września 2021 roku. W ocenie organ nie można przyjąć, iż przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma kwalifikowany charakter rażącego naruszenia prawa. Sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilość wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców. Przekroczenie terminów nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sposób prowadzenia postępowania i czas oczekiwania nie wynikają z opieszałości pracowników organu. Termin podjęcia postępowania uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. U. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 3 grudnia 2020 roku, złożonym w placówce pocztowej w tego samego dnia (data stempla pocztowego), a które wpłynęło do organu w dniu 7 grudnia 2020 roku (prezentata organu), wystąpił do Wojewody [...] z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przesyłka poza wnioskiem zawierała także kserokopię paszportu, kserokopię wizy, dowód uiszczenia opłaty, cztery fotografie, pełnomocnictwo dla radcy prawnego, oświadczenie dotyczące miejsca zamieszkania, zgodę na przetwarzanie danych osobowych, wydruk z CEIDG podmiotu zgłaszającego potrzebę zatrudnienia wnioskodawcy. T. B., pismem z dnia 8 marca 2021 roku w formie dokumentu elektronicznego przesłanego na adres ePUAP, a zatytułowanym "Prośba o wezwanie do uzupełnienia braków formalnych", wystąpił do Wojewody w sprawie zarejestrowanej pod nr [...] (pobyt czasowy B. U. ob. [...] ur. [...] 1984 roku) z żądaniem "umożliwienia naszemu klientowi usunięcia braków formalnych w szczególności złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu". Pismem z dnia 6 maja 2021 roku w formie dokumentu elektronicznego przesłanego na adres ePUAP, T. B. (V. Sp. z o.o.) ponownie wystąpił do Wojewody z prośbą o wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych w sprawie zarejestrowanej pod nr [...] Do pisma załączono odpis Zezwolenia typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 marca 2021 roku. W dniu 25 czerwca 2021 roku, w formie dokumentu elektronicznego przesłanego na adres ePUAP, T. B. złożył ponaglenie na przewlekłość postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy B. U. ob. [...] ur. [...] 1984 roku. W treści ponaglenia wskazano, że od dnia złożenia wniosku w sprawie nie została podjęta żadna istotna czynność przybliżająca wnioskodawcę do wydania decyzji. Wojewoda, pismem z dnia 5 lipca 2021 roku, przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 roku U. B. wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (prezentata organu z dnia 6 sierpnia 2021 roku). Do skargi załączony został odpis pełnomocnictwa dalszego z dnia 1 marca 2021 roku, na mocy którego radcę prawnego M. K., na podstawie art. 106 Kodeksu cywilnego, udzieliła T. B. umocowania do występowania w jej imieniu przed organami administracji właściwymi we wszystkich sprawach dotyczących U. B. ur. [...] 1984 roku. Pismem z dnia 2 września 2021 roku Wojewoda wezwał wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 21 dni o dnia otrzymania pisma, braków formalnych wniosku poprzez: przybycie do siedziby Wydziału i złożenie odcisków linii papilarnych, przedstawienie oryginału paszportu, wypełnienie pola D we wniosku, podpisanie wniosku oraz złożenie załącznika nr 1 do wniosku. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 6 kwietnia 2022 roku Wojewoda przekazał odpis decyzji opatrzonej datą 21 stycznia 2022 roku (nr [...]) w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskie do 8 września 2024 roku. Decyzja została przekazana skarżącemu za pośrednictwem T. B. na adres do korespondencji V. Sp. z o.o. Mając na uwadze powyżej opisane okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi. Analiza akt sprawy ujawnia, że Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Kwestia nieprzedłożenia pełnomocnictwa przez T. B. na etapie występowania z ponagleniem na rzecz skarżącego pozostaje okolicznością nieistotną dla skorzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego. Wymóg skuteczność formalnej ponaglenia, jako podania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w kontekście nieprawidłowego działania organu, mógłby prowadzić do pozbawienia strony ochrony sądowej. Wyczerpanie środka zaskarżenia, jakim jest ponaglenie stanowiące jeden z warunków dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność lub przewlekłość, sprowadza się wyłącznie do uprzedniego wniesienia ponaglenia (porównaj postanowienie NSA z 26.01.2021 r., II OSK 40/21, LEX nr 3200280). W świetle dokumentów przekazanych sądowi na dzień wniesienia skargi do sądu, a także na dzień wydania wyroku, sprawa zezwolenia na pobyt czasowy pozostawała niezałatwiona. Wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15). Jednak z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej kontrolowane postępowanie już po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2020 roku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Kryterium oceny legalności zachowania organu nie może w niniejszej sprawie stanowić przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. 2021 r. poz. 2354 ze zm.). Wskazany przepis prawny został dodany do ustawy o cudzoziemcach na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022, poz. 91) i wszedł w życie z dniem 29 stycznia 2022 roku. Tymczasem wniosek o wydanie zezwolenia w kontrolowanej sprawie wpłynął do organu w dniu 7 grudnia 2020 roku a decyzję rozstrzygającą o żądaniu wniosku Wojewoda wydał w dniu 24 stycznia 2022 roku. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; dalej w skrócie K.p.a.) datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13; ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej podejmuje w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Dodać również należy, że na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa wcześniej przywołana zamian ustawy o cudzoziemcach, gdyż przepis art. 112a tej ustawy reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 12.04.2022 r., II SAB/Po 248/21, LEX nr 3337817). Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wreszcie według art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawowy dwumiesięczny maksymalny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej upłynął w kontrolowanej sprawie z dniem 7 lutego 2021 roku. Od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji (24 stycznia 2022 roku) upłynęło ponad czternaście miesięcy. Analiza akt sprawy wskazuje, że do dnia 2 września 2021 roku Wojewoda nie podejmował żadnych działań mających na celu załatwienie wniosku skarżącego, w tym działań mających na celu usunięcia braków wniosku, które stanowią przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie wystąpiły okresy zawieszenia postępowania, okresy trwania mediacji oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z 21.03.2019 r., I OSK 2497/17, LEX nr 2655334). Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd stwierdza, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W konsekwencji Sąd zgodził się ze skarżącym, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym do naruszenia art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. W ocenie Sądu zgodzić się równie należy ze stanowiskiem, że przewlekłość w kontrolowanym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy występuje oczywisty brak podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie działaniom organu należało przypisać właśnie taki charakter. W sprawie siedmiokrotnie przekroczony został ustawowy maksymalny termin określony na załatwienie kontrolowanej sprawy, co usprawiedliwia ocenę rażącego zaniedbania obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Pomimo upływu maksymalnego dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej Wojewoda nie zrealizował obowiązku zawiadomienia strony o braku załatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że wskazane obowiązki pozostają aktualne także w sytuacji, gdy niezałatwienie sprawy w terminie jest spowodowane przyczynami niezależnymi od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Całkowitej bierność w podejmowaniu działań mających na celu załatwienie sprawy (organ ograniczył się do zarejestrowania wniosku i nadania numeru sprawie) towarzyszyło niewykonywanie obowiązku zawiadomienia strony o opóźnieniu w załatwieniu sprawy i przyczynach takiego stanu rzeczy oraz brak jakiejkolwiek reakcji organu na kierowane do niego prośby o umożliwienie stronie usunięcia braków wniosku. Taki stan rzeczy uzasadnia ocenę, że przewlekłość postępowania w kontrolowanej sprawie nosi cechy nie tylko naruszenia zasady szybkości postępowania, ale dowodzi także lekceważącego względem strony zachowania organu. Z uwagi na powyższe żądania i argumentacja skargi wskazujące na potrzebę zastosowania środków prawnych o charakterze kompensacyjnym znajdują usprawiedliwienie w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Sąd uznał jednak, że zgłoszone w tym zakresie oczekiwania skarżącego są znacznie wygórowane. Kwota jednego tysiąca złotych jest adekwatna do stwierdzonej przewlekłości oraz rekompensuje negatywne przeżycia psychiczne związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym postawą organu o znamionach lekceważenia jego obowiązków procesowych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i 3, §1a, §2 oraz art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 2 wyroku) oraz uznał, że miało ono charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku), a także przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie [...]zł (pkt 4 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).