II SAB/Po 14/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi 1) E.N., 2) M.N., 3) J.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku aktu administracyjnego odnoszącego się do wniosków skarżących o wstrzymanie robót budowlanych; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 80zł (osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E. Podrazik /-/ R. Batorowicz /-/ G. Radzicka E.N., M.N. i J.D. wniosły skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej przy budowie budynku administracyjno - biurowego spółki A w P. przy ul. [...]. Uzasadniając skargę skarżące powoływały się na fakt złożenia w dniu [...] maja 2003r. wniosku o wstrzymanie robót budowlanych. Twierdziły, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego dokonano oględzin z udziałem stron. Wskazywały też na złożenie zażalenia na bezczynność do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz na to, że organ wyższego stopnia w piśmie z dnia [...] września 2003r. zobowiązał organ, któremu zarzucono bezczynność do udzielenia odpowiedzi i, jak twierdziły skarżące, do wydania orzeczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi wyprowadzał z twierdzenia, że termin do jej wniesienia związać należało z udzieleniem pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 08 września 2003r. odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy. Wobec braku dowodu doręczenia tego pisma proponował liczenie terminu sześćdziesięciu dni poczynając od 03 września 2003r. kiedy to najpóźniej doręczono zażalenie organowi wyższego stopnia. Wyjaśnił, że skargę wniesiono dopiero [...] marca 2004r. Poza tym podnosił wadliwość pełnomocnictwa udzielonego osobie, która nie wykazała, by spełniała wymogi z art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Poza tym wywodził, że przeprowadzono oględziny budowy, o których terminie zawiadomiono strony. Wykazywał też swą niewłaściwość w myśl art. 83 ust. 3 i 83a ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i twierdził, że przekazał sprawę Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie był zasadny najdalej idący wniosek o odrzucenie skargi. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem, w każdym czasie, po wyczerpaniu środków odwoławczych, można wnieść skargę na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 1998r., sygn. II SAB/Gdk/98, LEX nr k4210). Wyjaśnić należy, że jeśli do skargi na bezczynność należy stosować art. 52 § 1 upsa, to brak podstaw do stosowania art. 53 § 1 upsa określającego termin do wniesienia skargi liczony od doręczenia rozstrzygnięcia. Art. 53 § 2 upsa również nie znajduje zastosowania skoro art. 52 § 3 i 4 upsa, do których odnosi się ten przepis dotyczą instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czemu nie odpowiada zażalenie na niezałtwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa) traktowane jako środek odwoławczy. W sprawie niniejszej dodatkowo zauważyć należało, że wbrew twierdzeniom skarżących, organ wyższego stopnia w piśmie z dnia [...] września 2003r. nie zawarł rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 37 § 2 kpa, a jedynie nakazał udzielenia odpowiedzi stronie i poinformowanie o tym tego organu, co równoznaczne było z zastrzeżeniem możliwości dalszej reakcji. Zatem wiązanie kwestii ewentualnego biegu terminów z udzieleniem stronie odpowiedzi przez organ, któremu zarzucono bezczynność nie znajdowało uzasadnienia. Podnoszone w odpowiedzi na skargę zarzuty dotyczące pełnomocnictwa odnosiły się do braku formalnego skargi, który został usunięty w toku czynności wstępnych sądu (art. 49 § 1 i 3 upsa) poprzez podpisanie skargi przez dwie skarżące i przedłożenie pełnomocnictwa od trzeciej z nich. Oceniając merytoryczną zasadność skargi stwierdzić należało, że rzeczywiście w dniu [...] maja 2003r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego doręczony został wniosek skarżących o wstrzymanie całości robót budowlanych prowadzonych na kilku działkach budowlanych określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2003r. o pozwoleniu na budowę, oraz, jak twierdzono, na działce stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących. Wniosek ten kwalifikować należało jako odpowiadający żądaniu wydania postanowienia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i to dotyczące całości robót budowlanych, które zdaniem skarżących miały być prowadzone niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Ostatnia uwaga była o tyle konieczna, że z akt sprawy wynikało, że zapadały decyzje Wojewody W. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności innej niż wymieniona przez skarżące decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2003r. w przedmiocie pozwolenia na budowę bramy wjazdowej na parking zakładowy oraz odcinka drogi wjazdowej łączącej parking z drogą miejską. Art. 83 ust. 1 i 83a Prawa budowlanego określają kompetencje organów nadzoru budowlanego w szeregu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w których organ nadzoru budowlanego w sposób władczy rozstrzyga w zakresie prawa i obowiązków indywidualnie oznaczonych podmiotów. W szczególności przepisy te obejmują sprawy o jakich mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Można przyjąć, że niektóre, ściśle kontrolne, funkcje organów nadzoru budowlanego wymienione w art. 84 - 84b Prawa budowlanego wykonywane są poza ramami wyznaczonymi przez kodeks postępowania administracyjnego dla indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Takie możliwości interpretacyjne nie dotyczą jednak stosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowania w tym zakresie bez wątpienia stanowią indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej załatwiane w trybie określonym przez kpa, w tym przez art. 61 kpa. Ustawodawca nie określił jednoznacznie czy postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wszczynane jest na wniosek czy z urzędu. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczenie lub cofnięcie uprawnień jednostki, wszczęcie postępowania następuje z urzędu, ustalenie jej sytuacji w zakresie uprawnień powoduje, że wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5 wydanie, Wydanie C. H. Beck, Warszawa 2003r., str. 334). Biorąc pod uwagę ogólną regułę z art. 61 § 1 kpa dopuścić należy formę wszczęcia postępowania o wstrzymanie robót budowlanych na wniosek osoby wywodzącej swój interes prawny z naruszenia jej praw robotami budowlanymi. Jeżeli traktować wskazane postępowanie jako wszczynane na wniosek, do jego wszczęcia doszło zgodnie z regułą art. 61 § 3 kpa. Niezależnie od powyższego stwierdzić należało, że jeśli traktować postępowanie jako wszczynane z urzędu, to w przypadku niezawiadomienia wprost stron o wszczęciu postępowania, za datę jego wszczęcia należy uznać pierwsze zawiadomienie o czynności w sprawie (por. wyrok WSA z dnia 22 kwietnia 1981r., sygn. akt SA 1089/81, ONSA 1981/1/34). Bezspornym było, że strony zawiadomiono o terminie oględzin nieruchomości i z tą najdalej chwilą doszłoby do wszczęcia postępowania, gdyby traktować je jako wszczynane z urzędu. W świetle przedstawionych okoliczności na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego ciążył obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) w terminach określonych w art. 35 § 2 - § 4 kpa. Nie jest przy tym rzeczą Sądu orzekającego w sprawie ze skargi na bezczynność organu rozstrzygania co do sposobu załatwienia sprawy. Istotne jest natomiast stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego pozostał bezczynny i nie wydał jakiegokolwiek aktu w sprawie. W odpowiedzi na skargę pojawił się argument dotyczący niewłaściwości organu. Wbrew jednak treści odpowiedzi na skargę w aktach sprawy brak śladu czy dokonano przekazania sprawy stosownie do art. 65 § 1 kpa. Treść pisma z [...] czerwca 2003r. (k. 41 akt administracyjnych) wskazywała jedynie na przesłanie akt do wglądu w związku z wcześniejszym pismem organu wyższego stopnia. Po tej dacie zresztą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził dalsze czynności, w szczególności składał oświadczenie w związku z zażaleniem na bezczynność. Z wymienionych wywodów wydano orzeczenie stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wyznaczając termin do załatwienia sprawy odpowiadający wymogom art. 35 § 3 kpa. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). /-/E. Podrazik /-/R. Batorowicz /-/G. Radzicka kk