II SAB/Po 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z 14 kwietnia 2015 r. III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskodawca A. K. w związku z nabyciem garażu zlokalizowanego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste w P. na os. B. C., działka [...], wezwany został przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta do zawarcia umowy dzierżawy terenu przyległego, działki [...] stanowiącej własność Miasta, celem dojścia i dojazdu do garażu. Wnioskodawca występując w imieniu swoim oraz innych nieokreślonych osób, pismem z 14 kwietnia 2015r. zwrócił się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta o zorganizowanie spotkania z użytkownikami nieruchomości, na których usytuowane są 84 garaże, celem podjęcia działań mających na celu uporządkowanie stanu prawnego oraz stanu estetyczno-porządkowego przedmiotowych nieruchomości i ich bezpośredniego otoczenia. Argumentował, że w oparciu o źródłowe dokumenty teren bezpośrednio przyległy do przedmiotowych garaży posiada różne funkcje użytkowe: w tym komunikacyjne ul. S., osiedlowe tereny zielone, tereny inwestycyjne pod infrastrukturę, co potwierdzają dokumenty ewidencji geodezyjnej, komunikacji miejskiej, notarialne i inne. Niniejsze wskazuje na potrzebę uporządkowania obecnego stanu prawnego oraz celowość sprecyzowania perspektywicznego planu zagospodarowania tego terenu. W związku z powyższym, stosownie do Ustawy z dnia 06.09.2001 r. zwrócił się o udostępnienie listy aktualnych użytkowników garaży, co umożliwi podjęcie skutecznych dalszych działań organizacyjnych i porządkowych w sprawie. Nadmienił, że jest w posiadaniu obecnych 25 formalno-prawnych użytkowników garaży, brak informacji w sprawie pozostałych. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta pismem z 11 stycznia 2016r. wyjaśnił, że na podstawie posiadanej wiedzy i dostępnych rejestrów, działka [...] obręb W., ark. [...], której właścicielem jest Miasto nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania zatwierdzonego Uchwałą nr LXXI 1/1137A/1/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 22.09.2014r. działka powyższa znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B2/MW/U. Są to tereny zabudowy śródmiejskiej, zwartej, średniowysokiej o funkcji mieszkaniowo-usługowej, ogólnomiejskiej, a zatem nie stanowi drogi ani obecnie nie jest ona tam planowana. Część tej działki znajduje się pomiędzy wydzielonymi garażami i stanowi wysięgnik łączący te garaże z ulicą J. K. Powierzchnia terenu przyległego, przydzielona dla poszczególnych garaży, została ustalona poprzez podział łącznej powierzchni niezbędnej do obsługi tych garaży przez ilość garaży, którą ma obsługiwać. Wszyscy właściciele garaży partycypują w kosztach dojazdu po przedmiotowej działce na podstawie zawartych umów dzierżawy lub najmu na cel: teren przyległy niezbędny do korzystania z posadowionych na działkach sąsiednich garaży. Powierzchnia terenu przypadająca na jeden garaż wynosi 15m2. W rozumieniu przepisów o drogach publicznych, drogi powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Dojazd ten nie spełnia tych wymogów, dlatego nie może stać się częścią drogi publicznej. Spadkobiercy Pana W. M., od których wnioskodawca odkupił swój garaż, również uiszczali stosowne opłaty na rzecz Miasta za korzystanie z dojazdu do swojego garażu. Mając na uwadze powyższe Wydział Gospodarki Nieruchomościami poinformował, że od dnia w którym nabył swój garaż wraz z działką w użytkowanie wieczyste tj. 12.02.2015r. Miastu należy się wynagrodzenie za korzystanie z gruntu na podstawie art. 224 § 2 i art. 225 w związku z art.118 Kodeksu Cywilnego, i jeżeli korzysta z garażu posadowionego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym, musi korzystać z nieruchomości nie będącej własnością wnioskodawcy, przez który odbywa się dojazd do należącego do wnioskodawcy garażu. Jednocześnie zaznaczono, że nie złożenie wniosku o najem tego terenu nie zwalnia z obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnej. Alternatywnie wnioskodawca może złożyć wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej, gdyż obecnie jest użytkownikiem wieczystym działki, która nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Ponadto przychylając się do prośby o udostępnienie listy aktualnych użytkowników, zamieszczono wnioskowaną aktualną listę dzierżawców/najemców wraz z numerami dzierżaw/ najmu. Wskazano odrębnie listę osób, które dzierżawią zarówno grunt pod garażem, jak i drogę dojazdową do tych garaży oraz listę osób, które dzierżawią wyłącznie drogę dojazdową do garaży, które stanowią własność tych osób i posadowione są na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Nadto wyjaśniono, że nie wskazano adresów zamieszkania poszczególnych najemców, gdyż dane te podlegają ochronie zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. Samo imię i nazwisko zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego w sprawie o sygnaturze I CSK 190/12, osoby która zawarła umowę z urzędem nie podlega tej ochronie. Skarżący A. K. w dniu 19 stycznia 2016r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność, niezałatwienie przez organ Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta sprawy w terminie / przewlekłe załatwienie sprawy zainicjowanego pismem z dnia 14.04.2015r. w sprawie nieruchomości zabudowanej w P. na działkach nr [...] Obręb W. Skarżący zarzucił naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i inne przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: 1) zobowiązanie adresata tj. Wydziału Gospodarki Nieruchomościami UM do udzielenia odpowiedzi /wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie ustawowym od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości załatwienia sprawy – postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga 3) ustalenie osób odpowiedzialnych za powstałą opieszałość w załatwienia sprawy i zajęcia stanowiska wobec winnych takiemu stanu rzeczy, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy zapoczątkowanej jego pismem z 14 kwietnia 2015r. Stosowanie do treści art. 37 § 1 kpa złożył pismo, które pozostawione zostało bez odpowiedzi i jakiejkolwiek reakcji ze strony adresata. Dotychczas organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania do dzisiaj wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy (niezwłocznie), a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 §1 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta wskazał, że nie można jej uznać za zasadną, gdyż nieznany jest podmiot składający skargę. Skarżący bowiem w toku postępowania nie okazał żadnego pełnomocnictwa do działania w imieniu i na rzecz pozostałych użytkowników garaży przy ul. K. M. - J. K. Organ poinformował, że odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 14.04.2015r. została udzielona pismem z dnia 11.01.2016r. a wydłużony czas odpowiedzi udzielonej skarżącemu wyniknął z konieczności aktualizacji danych użytkowników kompleksu garaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie sądowoadministracyjne należy umorzyć. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Rozpoznanie przez organ sprawy, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. W pierwszej kolejności Sąd pragnie zaznaczyć, że podziela stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm., dalej "ustawa") tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeka postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zauważyć należy, że przepis z art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, ze przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga w niniejszej sprawie do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, jako organu władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie " informacja publiczna", to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 dostępne w cbois). W niniejszej sprawie skarżący stosownie do ustawy z 6 września 2001r. zwrócił się o udostępnienie listy aktualnych użytkowników garaży, celem umożliwienia podjęcia skutecznych dalszych działań organizacyjnych i porządkowych w sprawie. Dodał, że jest w posiadaniu obecnych 25 formalno-prawnych użytkowników garaży i brak mu informacji o pozostałych. Stwierdzić zatem należy, że lista aktualnych użytkowników garaży, którzy zawarli z Miastem umowy dzierżawy zarówno gruntu pod garażami, jak i zapewniających dojazd do garaży oraz lista osób, które zawarły umowy dzierżawy wyłącznie drogi dojazdowej do garaży stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 f, pkt 4 a) i pkt a c) ustawy podlegające udostępnieniu. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2015 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a podmiot, do którego wniosek ten został skierowany, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Wyjaśnić należy, iż instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga została wniesiona w dniu 19 stycznia 2016 r., a w dniu 11 stycznia 2016r. Dyrektor Wydziału udzielił wnioskującemu odpowiedzi wraz z aktualną listą imienną osób, z którymi Miasto zawarło odpowiednie umowy. W ocenie Sądu, tym samym Dyrektor Wydziału udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. W tym stanie rzeczy w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to jest w dniu 15 kwietnia 2016 r. niemożliwe stało się wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku. Dlatego też, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzeniu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych udzielenie informacji przez organ przed wydaniem wyroku w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 lipca 2012 r., Baza NSA). Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze udzielenie informacji publicznej przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, dopuścił się bezczynności i czy wyczerpywała ona przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przechodząc do dokonania niniejszej oceny wskazać należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Jak wskazuje analiza akt niniejszej sprawy organ – stosownie do treści powołanych powyżej przepisów - wykonał wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 14 kwietnia 2015r. w całości i udostępnił skarżącemu żądaną informację. Organ wprawdzie nie przedłożył dowodu doręczenia wnioskodawcy powyższej informacji publicznej, ale pismo z 11 stycznia 2016r. dołączył do odpowiedzi na skargę, zatem wnioskodawca otrzymał informację publiczną wraz z doręczeniem odpowiedzi organu na skargę, najpóźniej w dniu 11 lutego 2016r. Tym samym Dyrektor Wydziału udzielił informacji publicznej z opóźnieniem. W momencie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. organ nie pozostawał już w bezczynności, zatem postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to znalazło odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Nie zmienia to jednak faktu, że Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z 14 kwietnia 2015r., co Sąd stwierdził w punkcie II wyroku. Z tego względu należało jeszcze ocenić, czy istniejąca w dniu wniesienia skargi bezczynność organu przybrała w rozpoznawanej sprawie postać kwalifikowaną, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd podkreśla, że wprawdzie organ uzasadnił przyczyny swojego opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej, jednak sam okres zwłoki był znaczny – wniosek został złożony w dniu 14 kwietnia 2015 r., natomiast informacja została udzielona najpóźniej w dniu 11 lutego 2016r. W ocenie Sądu okoliczność, że organ aktualizował dane użytkowników kompleksu garaży przez okres 9 miesięcy, nie można uznać za usprawiedliwiającą tak znaczne opóźnienie. Bezczynność organu miała zatem miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak Sąd orzekł w punkcie III wyroku. Sąd nie uznał, jednak za zasadne, by wymierzyć organowi grzywnę przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu grzywny. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu, jak Sąd orzekł w punkcie IV wyroku