II SAB/Po 144/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak /spr/ Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. S. K. (zwany dalej także "skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej także "Kolegium") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października 2020 r. , nr [...] Skargę nadano w Urzędzie Pocztowym P. 38 w dniu [...] sierpnia 2021 r. W skardze sformułowano wnioski o: 1. stwierdzenie bezczynności Kolegium w rozpoznaniu sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]; 2. stwierdzenie, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020, ogłoszonego przez Prezesa GUS; 4. zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpoznając sprzeciw skarżącego od decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wyrokiem z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. Tym samym "do dnia dzisiejszego" (tj. [...] sierpnia 2021 r. – uw. Sądu) nie zostało rozpatrzone odwołanie, które Strona wniosła w dniu [...] października 2020 r. od decyzji Burmistrza Gminy M.. Skarżący podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. złożył ponaglenie i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania wskazanego odwołania. Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 35 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) wskazując, że Kolegium nie wysłało do niego nawet informacji o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego stan sprawy nie jest skomplikowany, ponieważ sprawa została rozstrzygnięta prawomocnie przez sąd administracyjny, dlatego zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a. Wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa skarżący uzasadnił tym, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności. Skarżący podał także, że "Wyrok WSA w Poznaniu wraz z aktami sprawy wpłynął już do SKO w P.". Oznacza to, zdaniem skarżącego, że organ pozostaje w bezczynności co najmniej od lipca 2021 r., a Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia prawa. Skarżący zwrócił uwagę, że sprawa była już wielokrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a organy administracji w dalszym ciągu lekceważą nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i procesowego (II SAB/Po [...] – stwierdzenie przewlekłości postępowania, II SAB/Po [...] – stwierdzenie bezczynności). Skarżący zażądał także przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020, ogłoszonego przez Prezesa GUS. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium przytoczyło chronologię całego postępowania od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednak wyrokiem dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję Kolegium. Kolegium następnie wskazało, że kierując się oceną prawną zawarta w wyroku sądu zleciło uzupełnienie materiału dowodowego mgr inż. architekt Małgorzacie Matusiewicz. Aktualnie akta sprawy organu I i II instancji są w posiadaniu ww. urbanisty i po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym, akta sprawy zostaną niezwłocznie przekazane do Sądu. Na wezwanie do nadesłania akt administracyjnych Kolegium przesłało żądane akta, wyjaśniając w piśmie z dnia [...] października 2021 r. (k. 22, 26 akt sąd.), że akta sprawy zostały wypożyczone od urbanisty, który miał wykonać analizę urbanistyczną wraz z projektem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a K.p.a., bowiem skarżący przed jej wniesieniem wezwał Kolegium do załatwienia sprawy z jego odwołania od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października 2020 r. , nr [...] Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 § 3 K.p.a. ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przechodząc do merytorycznych rozważań w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego oznaczył przedmiotową skargę jako skargę na przewlekłość, to jednak w osnowie skargi i jej uzasadnieniu zawarł argumentację odnoszącą się do zarzutu bezczynności, zatem wyłącznie w aspekcie zarzutu bezczynności Sąd może ocenić działania Kolegium w postępowaniu prowadzonym z odwołania skarżącego od ww. decyzji Burmistrza Gminy M.. Tym niemniej wskazać należy, że dla koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania Sąd podziela podgląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...] (orzeczenie dostępne w CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu od [...] kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.). Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 83/15 – orzeczenia dostępne jw.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępnym jw.). Zaznaczyć nadto należy, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny ocenia stan sprawy wyłącznie z perspektywy zwłoki w jej załatwieniu, czy też w podejmowaniu określonych działań procesowych i czyni to na dzień wniesienia skargi. Przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie, przy czym kontrola taka nie dotyczy materialnoprawnych aspektów sprawy. Stąd też w postępowaniu ze skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania nie bada się np. prawidłowości zastosowania danego trybu postępowania, czy merytorycznych aspektów podejmowanych rozstrzygnięć, bowiem te zagadnienia mogą być przedmiotem oceny dopiero przy sądowej kontroli danego ostatecznego aktu administracyjnego – czy to rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy to kończącego sprawę, czy wreszcie sprowadzającego się do zaskarżalnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach poszczególnych stadiów (faz) danego etapu postępowania. Niemniej jednak zawsze powinna być w konkretnej sprawie uwzględniana specyfika postępowania dotyczącego danej dziedziny prawa publicznego czy instytucji prawnej. Ona to bowiem ma bezpośredni wpływ na to, czy dane działania podejmowane w konkretnym postępowaniu są czynione sprawnie i zasadnie, czy też nie. W realiach niniejszej sprawy zarzut bezczynności dotyczy zbyt długiego rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy z odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października 2020 r. (nr [...]). Tut. Sąd po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu S. K. uchylił kasacyjną decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] przyznając rację skarżącemu, że w realiach przedmiotowej sprawy, gdy organ już wcześniej uchylał decyzje organu I instancji wydane w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a organ I instancji nie respektuje zaleceń zawartych w kolejnych decyzjach kasacyjnych, Kolegium powinno wydać decyzję merytorycznie kończącą sprawę. Przeprowadzając merytoryczną kontrolę sprawy należy przyjąć, że pomimo, iż odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2020 r. wpłynęło do Kolegium w dniu [...] listopada 2020 r., na obecnym etapie organ ten powinien sprawę załatwić w terminie miesiąca od dnia wpływu prawomocnego wyroku z aktami sprawy do Kolegium, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2021 r. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, które w myśl art. 286 § 1 p.p.s.a. zwraca się organowi, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji. Oceniając zatem działania podjęte przez Kolegium w przedmiotowej sprawie od dnia [...] lipca 2021 r. (data wpływu wyroku Sądu do siedziby Kolegium), należy uwzględnić, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach zawartych w art. 35 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Z kolei przepis art. 36 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 K.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § 1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, a jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępnym jw.). W świetle wskazań zawartych w wyroku Sądu obowiązkiem Kolegium było przeprowadzenie oceny czy i w jakim zakresie analiza urbanistyczna powinna zostać uzupełniona. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia, iż na potrzeby sprawy konieczne jest sporządzenie nowej analizy, organ może przedłużyć termin załatwienia sprawy, jako szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 K.p.a.), w terminie dwóch miesięcy, liczonych w rozpatrywanym przypadku od dnia [...] lipca 2021 r. – tj. od dnia zwrotu akt sprawy przez tut. Sąd wraz z prawomocnym odpisu wyroku wydanego w sprawie II SA/Po [...]. Przedmiotowa skarga wniesiona została pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. i w dniu [...] sierpnia 2021 r. wpłynęła do siedziby Kolegium, zatem skarga wniesiona została przed upływem miesiąca od dnia zwrotu przez Sąd akt sprawy wraz z prawomocnym odpisu wyroku wydanego w sprawie II SA/Po [...]. Reasumując, skoro z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarga wniesiona została przed upływem miesiąca, w którym Kolegium zgodnie z art. 35 § 3 powinno załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym, to uznać należało, że na dzień wniesienia skargi Kolegium nie pozostawało w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wniesienie takiej przedwczesnej skargi, gdy organ obiektywnie miał jeszcze czas na zawiadomienie skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością wykonania nowej analizy urbanistycznej spowodowało, że nie można skutecznie zarzucić organowi, że nie dochował terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3. W opinii Sądu w realiach niniejszej sprawy również zarzut przewlekłości postępowania nie mógłby zostać uwzględniony, bowiem jak wynika z akt sprawy po zwrocie akt przez sąd Kolegium podejmowało czynności w sprawie, w tym zwróciło się do urbanisty o sporządzenie nowej analizy oraz projektu decyzji. Z wyjaśnień złożonych przez organ wynika, że na dzień przekazania skargi oraz akt sprawy do sądu analiza nie została wykonana. Okoliczność ta nie ma jednakże żadnego znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej skargi, bowiem warunkiem jej wniesienia było pozostawanie organu w bezczynności w dniu wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a