II SAB/Po 147/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy B do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w terminie czternastu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy B na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożonym drogą elektroniczną A, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wystąpił o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy Gmina B w okresie od 2012 r. do chwili złożenia wniosku zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to A wystąpił o udostępnienie treści umów. Pismem przesłanym do wnioskodawcy drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2014 r. odpowiedziano drogą elektroniczną na powyższe pismo. Burmistrz Miasta i Gminy B poinformował wnioskodawcę, że Gmina od roku 2012 zawarła 3 umowy, jednakże ze względu na ochronę danych osobowych treści tych umów nie udostępni. Pismem z dnia [...] października 2014 r. A, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni, a także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). W uzasadnieniu powyższej skargi pełnomocnik podniósł, że do dnia złożenia skargi Burmistrz Miasta i Gminy B wykonujący zadania publiczne nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Burmistrz miał obowiązek udostępnić żądane dokumenty. Pełnomocnik podniósł także, że w niniejszej sprawie odmowa udostępnienia treści umów nie nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższą skargę, Burmistrz Miasta i Gminy B wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma organ podniósł, że skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek, ponieważ został poinformowany o zawarciu 3 umów wskazanego typu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Podstawę materialnoprawną niniejszej skargi stanowią regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie gmin (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 162/12 oraz WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 2/13; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Godzi się w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy B powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Pismo przesłane do wnioskodawcy drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2014 r. nie spełnia wymogów przewidzianych w wyżej powołanych przepisach u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy B udostępni skarżącemu żądaną informację publiczną albo odmówi jej udostępnienia. Bez względu na treść rozstrzygnięcia musi ono jednak przybrać formę przewidzianą w u.d.i.p. Jak wynika z powyższego, wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczący udostępnienia informacji publicznej nie został do chwili obecnej prawidłowo rozpoznany. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji i zobowiązanie go do załatwienia tego wniosku w terminie 14 dni na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku). Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Stwierdzając w pkt II wyroku, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, że w Burmistrz Miasta i Gminy B pismem przesłanym do wnioskodawcy drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2014 r. odpowiedział na pismo skarżącego i poinformował wnioskodawcę, że zawarł 3 umowy, lecz ze względu na ochronę danych osobowych treści tych umów nie udostępni. Należy zatem stwierdzić, że nierozpoznanie przez organ – w przewidzianej w prawie formie – wniosku skarżącego, wynikało nie ze złych intencji organu, ale z błędnej interpretacji przepisów prawnych. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzając od Burmistrza Miasta i Gminy B na rzecz skarżącego kwotę [...] zł. Sąd wliczył w nią koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, kwotę uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł oraz opłatę skarbową za pełnomocnictwo procesowe w łącznej wysokości [...] zł.