II SAB/Po 15/23

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postepowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi S. K. na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 20.10.2020 r. w sprawie sygn. [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 20.10.2020 r. w sprawie sygn. [...] II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego, III. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. K. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. (nadanym w tym samym dniu, wpływ do organu 11 stycznia 2023 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o zwrot kosztów postępowania oraz o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2022, ogłoszonego przez Prezesa GUS. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 22 listopada 2022 r. skarżący złożył ponaglenie i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 20 października 2020 r. w sprawie [...] W dniu 28 maja 2021 r. WSA w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po [...]) prawomocnym wyrokiem uchylił decyzję SKO nr [...] Pomimo zwrotu akt do organu (jak i do dnia wniesienia skargi) nie zostało rozpatrzone odwołanie, które strona wniosła w dniu 29 października 2020 r. od ww. decyzji Burmistrza Gminy M.. W ocenie skarżącego postępowanie odwoławcze powinno się zakończyć po miesiącu. W niniejszej sprawie organ II instancji nie wysłał nawet informacji o nowym terminie załatwienia sprawy. Takie działanie Kolegium stwarza jedynie pozory prowadzenia postępowania odwoławczego w sytuacji gdy stan sprawy nie jest skomplikowany. Zwrócono uwagę, że ta sprawa już 4 razy była rozpatrywana przez organ odwoławczy. W związku z powyższym w niniejszej sprawie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia prawa, gdyż od 1 września 2022 r. (data przeglądania akt, w których był projekt decyzji organu II instancji) nie została wydana decyzja. Postępowanie zostało zakończone, nie zgłoszono żadnych uwag więc nie ma żadnych przeszkód do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Pomimo napisania w listopadzie ponaglenia nadal strona nie otrzymała decyzji organu II instancji. Postępowanie organu godzi w zasadę wskazaną w art. 8 k.p.a. jak i narusza wskazane w ustawie terminy załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i wskazało na następujący stan faktyczny sprawy. Podaniem z dnia 21 grudnia 2015 r., Pan S. K. wystąpił do Burmistrza Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], obręb C. . Burmistrz Gminy M. postanowieniem z dnia 10 lutego 2016 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie, a SKO rozpatrując zażalenie na to postanowienie postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r., znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zawiadomieniem z dnia 18 października 2016 r., Burmistrz Gminy M. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, po czym pismem z tego samego dnia wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które zostały uzupełnione pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. Burmistrz Gminy M. pismem z dnia 24 stycznia 2017 r., wezwał ponownie wnioskodawcę o uzupełnienie braków formalnych wniosku, co nastąpiło w dniu 27 lutego 2017 r. Decyzją z dnia 18 września 2018 r. znak [...] Burmistrz Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego, przewidzianych do realizacji na działkach o nr ewid. [...], obręb C. . Decyzją z dnia 26 listopada 2018 roku, znak [...] Kolegium po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz M. wydał w dniu 14 października 2019 r. decyzję znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Powyższa decyzja została również uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 20 marca 2020 r. znak [...] Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia 20 października 2020 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Kolegium decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., znak II SA/Po [...], uchylił ww. decyzję SKO. SKO działając na skutek tego orzeczenia, kierując się oceną prawną w nim zawartą, zleciło uzupełnienie materiału dowodowego mgr inż. architekt M. M.. Osoba uprawniona sporządziła projekt decyzji, w dniu 15 września 2022 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów. W trakcie dalszego procedowania powzięto wątpliwości m.in. co do uzupełnionej analizy urbanistycznej i sprawa została ponownie przekazana do urbanisty. Pismem z dnia 09 stycznia 2023 r. przygotowany projekt decyzji, został przekazany do uzgodnień do Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w P.. Wobec tego Kolegium wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że sprawa jest nadal rozpatrywana przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi na bezczynność postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając pismem z dnia 22 listopada 2022 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Wniesiona skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Gminy M. jak i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego, która dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], obręb C. . Oceniając zasadność przedmiotowej skargi zwrócić należy uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] z dnia 20 marca 2023 r., którą rozpoznało odwołanie skarżącego, uchyliło decyzję Burmistrza Gminy M. z 20 października 2020 r. i ustaliło warunki zabudowy dla ww. inwestycji (k. [...]). W takiej sytuacji tj. gdy zarzucany stan bezczynności (przewlekłości) ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Z tych względów, i na wskazanej wyżej podstawie prawnej, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania sumy pieniężnej. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że postępowanie dotyczące warunków zabudowy toczyło się kilka lat. Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wyraźnie zaznaczył, iż skarży bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu po zwrocie organowi akt po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 28 maja 2021 r., sygn. II SA/Po [...] celem rozpoznania przez Kolegium odwołania od decyzji z 20 października 2020 r. Jednocześnie Sąd miał na uwadze, iż dnia 12 kwietnia 2022 r. tut. Sąd wydał wyrok o sygn. II SAB/Po [...] którym oddalił skargę S. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że zwrot akt do Kolegium po ww. wyroku nastąpił 22 czerwca 2022 r. (k. [...] prezentata). W dniu 1 lipca 2022 r. wydane zostało zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia do 31 sierpnia 2022 r. co oznacza, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i od razu wydłużył termin jej załatwienia o 2 miesiące. W dniu 18 sierpnia 2022 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego z opinią E. sp. z o.o. w sprawie możliwości przyłączenia energetycznego dla planowanej inwestycji (k. [...]). W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt ten nie został opatrzony datą, lecz prawdopodobnie został sporządzony w okresie sierpnia/ września 2022 r. (zob. k. [...] verte). W dniu 15 września 2022 r. Kolegium wydało zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni w siedzibie organu (k.[...]). Dnia 22 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu o udostępnienie do wglądu akt, co nastąpiło 23 września 2022 r. (k.[...] i [...]). Od tego momentu w sprawie nie podjęto żadnych czynności, mimo wniesienia ponaglenia przez stronę 22 listopada 2022 r. Dopiero 13 stycznia 2023 r. organ sporządził kolejny projekt decyzji pozytywnej. Nastąpiło to jednak już po wniesieniu skargi do sądu przez S. K.. W tym miejscu podkreślić należy, że na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przywołane wyżej działania organu II instancji, jak również czas, w jakim były one podejmowane, bez wątpienia wskazują na jego bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, jak i przewlekłe prowadzenie sprawy. Mimo sporządzenia projektu decyzji i zapoznania się strony z materiałem dowodowym przez wiele miesięcy organ uchylał się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Ostatecznie decyzja została wydana 2 miesiące po wniesieniu skargi do Sądu i 4 miesiące od wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy nie wynika, by w tym czasie organ podejmował czynności mające na celu załatwienie sprawy, nie uzupełniał materiału dowodowego. W międzyczasie organ wydłużył termin załatwienia sprawy, którego ostatecznie nie dochował. W ocenie Sądu decyzja w sprawie mogła być wydana już po 23 września 2022 r. skoro sporządzony został jej projekt i nastąpiło zapoznanie się z aktami przez pełnomocnika. Organ jednak nie tylko nie uczynił tego, lecz zaniechał poinformowania strony o (kolejnym) fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości i bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Należy bowiem podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a organ mimo sporządzenia projektu decyzji przez wiele miesięcy nie wydawał rozstrzygnięcia. Sąd miał również na uwadze okoliczność, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostało zainicjowane w 2015 r. i mimo upływu wielu lat i kilku skarg do tut. Sądu nie zostało zakończone (w momencie wniesienia skargi). Świadczy to zdaniem Sądu o rażącym naruszeniu prawa o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Oceniając zasadność złożonego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie stronie sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że zastosowanie omawianych instytucji zostało pozostawione rozwadze sądu. W ocenie Sądu, skarżący nie uzasadnił należycie zasadności przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Uzasadnienie skargi nie wskazuje żadnych konkretnych okoliczności, jakie wystąpiły w związku z bezczynnością i przewlekłością organu w sprawie. Mając na uwadze rolę, jaką pełni instytucja sumy pieniężnej należy podnieść, że skarżący nie podał wymagających zrekompensowania okoliczności, ani nie wykazał wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. Sama natomiast dezaprobata pozostawania przez organ w bezczynności nie przesądza automatycznie o powinności zastosowania tego środka. Wobec tego Sąd w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt V sentencji wyroku, na które składały się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.