II SAB/Po 151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1996 roku nr [...] w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r. G. J. – reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego M. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie również jako "Kolegium") w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] (obecnie działki [...] oraz [...]), położonej przy ulicy [...] w P. , gmina [...]. Zarzucając naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz ostateczne pozostawienie wniosku skarżącej G. J. bez rozpoznania w postępowaniu skarżąca wniosła o zobowiązanie Kolegium do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 27 września 2016r. skarżąca G. J., wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 listopada 1993r. o numerze [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] (obecnie działki [...] oraz [...]) położonej przy ulicy [...] w P. gmina [...], dokonanie, podziału działki numer [...] poprzez wyznaczenie granicy podziału wzdłuż ścian położonego na niej budynku. Zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2017r., wniosek został przekazany według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Pismem z dnia 03 stycznia 2017r. Kolegium wydało postanowienie dotyczące przedłużenia terminu do załatwieniu niniejszej sprawy do dnia 31 marca 2017r. ze względu na nadmierną ilość kierowanych do organu spraw. Pismem z dnia 22 marca 2017r., Kolegium wezwało skarżącą do uzupełnienia braków poprzez wskazanie, jakiej decyzji dotyczy wniosek, wskazania przesłanki nieważnościowej oraz wskazania, czy wnioskodawczyni byłą stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Skarżąca pismem z dnia 07 kwietnia 2017r., wyżej wskazane braki uzupełniła. W dalszej kolejności pismami z dnia 11 kwietnia 2017r. oraz z dnia 27 czerwca 2017r" SKO ponownie wzywało skarżącą do uzupełnienia braków, tożsamych co w piśmie z dnia 03 stycznia 2017r. Na każde z wyżej wymienionych wezwań, skarżąca udzielała odpowiedzi w terminie. W dniu 17 lipca 2017r. Kolegium wystosowało do skarżącej pismo w którym, z uwagi na brak udzielenia dostatecznej informacji, pozostawiło wniosek bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej termin do załatwienia sprawy upłynął najpóźniej w dniu 18 stycznia 2017r. Jedyną czynnością ze strony organu podjętą po upływie dwóch miesięcy, było wydanie postanowienia w przedmiocie wydłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017r., z uwagi na nadmierną ilości spraw kierowanych do organu. W ocenie skarżącej zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie byłą obiektywnie uzasadniona bowiem przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej (w ocenie organu) obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 526/16). Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. W niniejszej sprawie organ nie tylko nie dochował należytej staranności w "zorganizowaniu" postępowania administracyjnego, w taki sposób aby żeby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie, ale wręcz powstrzymał się od podejmowania w sprawie jakichkolwiek czynności zmierzających do jej rozpoznania. Nadto, pomimo upływu ośmiomiesięcznego terminu, organ nie podjął istotnych czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych przytoczonych przez skarżącą. Kierowane do skarżącej zapytania i wezwania organu, w każdym wypadku były uzupełniane w zakreślonym przez organ terminie. Wskazywane przez organ braki formalne, które zdaniem Kolegium nie zostały prawidłowo uzupełnione przez stronę postępowania, nie stanowią braków formalnych, których nieusunięcie skutkować winno pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem braki podania uzupełniane na podstawie art, 64 § 2 k.p.a. dotyczą wyłącznie formalnych braków pisma, których nie usunięcie nie pozwala na lindanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku". Zdaniem skarżącej w przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości, co do prawidłowości wskazywanego przez skarżącą przepisu prawa materialnego, organ winien w toku postępowania administracyjnego, dokonać samodzielnego ustalenia czy, i jaki przepis prawa materialnego został naruszony w wydanej decyzji. Na takim stanowisku stoi również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010r., wydany w sprawie o sygn. akt: II OSK 1968/09). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak poprzedzenia skargi na bezczynność wymaganym przepisami ponagleniem. Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie bowiem nie doszło do bezczynności organu, Sprawę pozostawiono bez rozpoznania w wyniku obiektywnej przeszkody. Kolegium podniosło, że G. J. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o "zmianę, uchylenie lub stwierdzenie nieważności" decyzji Starosty [...] z 16 listopada 1993 r. Ze względu na to, że zakwestionowana decyzja nie występuje faktycznie w obrocie prawnym, zaś podanie dotyczyło trzech różnych, nie alternatywnych trybów postępowania, Kolegium dwukrotnie wystąpiło do pełnomocnika skarżącej o sprecyzowanie wniosku. Ponieważ organ administracyjny nie ma kompetencji do kształtowania jego treści, zaś wnioskodawca, mimo dwukrotnego wystąpienia, nie skonkretyzował swojego żądania w powyższej kwestii, Kolegium uznało, że rozpatrzenie sprawy w tym stanie rzeczy nie jest możliwe. Dlatego zgodnie z art. 64 § 2 kpa wniosek strony pozostawiono bez rozpoznania. Zdaniem Kolegium organ administracyjny nie jest zobowiązany do odgadywania intencji wnioskodawcy. Jeśli skarżąca, działająca poprzez profesjonalnego pełnomocnika nie potrafiła, mimo wezwań, przedstawić precyzyjnie żądania aby umożliwić rozpatrzenie wniosku, Kolegium miało podstawy do skorzystania z instytucji pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej: k.p.a.) nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność SKO w P. w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 18 marca 1996 r. w zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skarga wniesiona została w związku z pismem Kolegium o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca spełniła powyższy warunek, bowiem przed wniesieniem skargi do sądu pismem z dnia 26 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wydanie decyzji w sprawie o sygn. akt [...] podnosząc, że obowiązkiem organu administracji jest załatwienie sprawy w formie decyzji. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się na pozostawienie sprawy bez rozpoznania i formą jaką organ przyjął, tj. w formie zwykłego pisma z dnia 17 lipca 2017 r. W ocenie Sądu złożenie powyższego pisma z dnia 26 lipca 2017 r. wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Dalej zauważyć należy, iż definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016, oraz powołane w tym komentarzu orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż obowiązkiem Kolegium było merytoryczne rozpoznanie sprawy, którą Starosta P. przekazał zgodnie z właściwością pismem znak [...], i które do siedziby Kolegium wpłynęło w dniu 18 listopada 2016 r. Z treści tego pisma jednoznacznie przy tym wynika, że do Kolegium przekazano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zatem zbędnym było skierowywanie do pełnomocnika skarżącej kolejnych pism o doprecyzowanie w jakim trybie Kolegium winno procedować wniosek skarżącej. Zasadnie skarżąca podnosi, że wobec ujawnienia, że decyzja którą wskazała w treści wniosku z dnia 27 września 2016 r. nie pozostaje w obrocie prawnym (pismo Kolegium z dnia 2 marca 2017 r.), pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmodyfikowała wniosek wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 18 marca 1996 r. Stanowisko to następnie podtrzymano w piśmie z dnia 26 kwietnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze wzywanie skarżącej o kolejne wyjaśnia w tym zakresie było zbędne. Ponadto, w ww. pismach skarżąca wyjaśniła w czym upatruje przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, którą zatwierdzono podział nieruchomości, jak również, że nie brała udziału w postępowaniu podziałowym i z tej przyczyny nie dysponuje ta decyzją. Jako przesłankę uznania decyzji za nieważną wskazano art. 156 § pkt 2 i 4 k.p.a., z uwagi na niezgodność decyzji ze stanem faktycznym co w sposób rażący stanowiło naruszenie prawa skarżącej prowadząc do pozbawienia możliwości prawidłowego korzystania i ochrony prawa własności. Wskazano, że przepisem prawa materialnego, który został naruszony w związku z wydaną decyzją jest art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczonymi nieruchomościami. Przepis ten określa, iż podstawą powstania planu podziału nieruchomości jest jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że przepis ten został naruszony poprzez sporządzenie i zatwierdzenie planu podziału, który był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość dnia 25 kwietnia 1996r. Budynek ten istniał przed datą podpisania aktu notarialnego, a o błędnie dokonanym planie podziału wnioskodawca powziął wiadomość, dopiero w dniu wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, z uwagi na stanowisko właścicieli nieruchomości sąsiedniej, którzy wskazali, iż ściana nośna nieruchomości skarżącej nie stanowi ich własności albowiem jest zlokalizowana na działce sąsiedniej o numerze [...]. Z powyższego wynika, że Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem, aby przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Za wadliwe uznać zatem należy pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Analizując całokształt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Kolegium nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynął ponad rok, to jednak dopiero w kwietniu 2017 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował treść żądania, co pozwalało nadać mu bieg. Nadto z przedstawionej chronologii zdarzeń wynika, że każde pismo skarżącego było oceniane i udzielano na nie odpowiedzi. Działania organu nie mają zatem charakteru uporczywego pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy wskazać, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15) oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Ponadto bezczynność organu wynikała z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Z tej też przyczyny, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu. O kosztach rozstrzygnięto w pkt III wyroku stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego (480 zł) oraz koszt opłaty od pełnomocnictwa (17 zł). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.