II SAB/Po 155/24

Dnia 28 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2024 roku sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 29 listopada 2023 r. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 8 listopada 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wójt Gminy [...] decyzją z 8 listopada 2023 r., nr [...], na podstawie art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1, art. 29, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), odmówił E. K. (dalej: "strona") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z. P.. Odwołanie od powyższej decyzji, ujęte w piśmie z 29 listopada 2023 r., złożyła strona reprezentowana przez adwokata, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z powodu nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Pismem z 5 grudnia 2023 r., wpływ do biura podawczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego 12 grudnia 2023 r., organ I instancji w powołaniu na art. 133 K.p.a. przekazał odwołanie do organu II instancji. Pismem z 17 czerwca 2024 r. strona złożyła ponaglenie na bezczynność Kolegium. Strona pismem z 27 sierpnia 2024 r., nadanym 28 sierpnia 2024 r., skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Kolegium, w której wniosła o: 1. wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z 30 sierpnia 2024 r., nr [...], uchylono decyzję organu I instancji i przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 września 2023 r. Odnosząc się do argumentacji skargi organ stwierdził, że jest ona nieuzasadniona, albowiem sprawa została załatwiona. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że w stosunku do możliwości orzeczniczych tego organu wpływa bardzo duża ilość spraw, w szczególności w zakresie pomocy społecznej. Ilość spraw tego rodzaju wynika z tego, że organy I instancji odmawiają uwzględniania wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K. 38/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że skarżąca E. K. skierowała do tut. Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaistniała przesłanka do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej - sprawowana przez sądy administracyjne - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przepisie tym kognicją sądów administracyjnych objęto m.in. bezczynność organów administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a., o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wywiedzionej skardze E. K. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność w rozpoznaniu odwołania, które zostało przekazane do tego organu 12 grudnia 2023 r., pismem Wójta Gminy T. z 5 grudnia 2023 r. Decyzja w sprawie tego odwołania wydana została przez Kolegium 30 sierpnia 2024 r., a więc już po złożeniu dnia 28 sierpnia 2024 r. skargi do tut. Sądu. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, jednak pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem wymaganej czynności. Pojęcie bezczynności sprowadza się zatem do badania kwestii naruszenia terminowości działania organu administracji publicznej - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W obecnie obowiązującym stanie prawnym, na potrzeby postępowania administracyjnego, bezczynność została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Jak przewiduje art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany ostatnio artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę szybkości postępowania, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy i oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, oraz przywołana tam literatura). Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia spraw oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, o czym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 285 ze zm.), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W świetle przywołanych powyżej regulacji - które znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie w oparciu o art. 32 ust. 2 u.ś.r. - załatwienie sprawy, w której skarżąca złożyła skierowane do SKO odwołanie, powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania przez ten organ odwołania. Zważywszy na to, że organ II instancji otrzymał odwołanie 12 grudnia 2023 r., załatwienie sprawy powinno nastąpić najpóźniej 12 stycznia 2024 r. Tymczasem doszło do tego dopiero 30 sierpnia 2024 r., a więc po ponad 7 miesiącach od upływu tego terminu. Przez cały ten okres Kolegium nie podjęło w sprawie żadnej czynności, poza trzykrotnym wyznaczaniem składu orzekającego. Przede wszystkim organ odwoławczy nie zastosował się jednak do art. 36 § 1 K.p.a. i nie wyznaczył jakiegokolwiek nowego terminu załatwienia sprawy. Oznacza to, że od 13 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w bezczynności. Dla stwierdzenia tejże bezczynności w okolicznościach rozpatrywanego przypadku bez znaczenia pozostaje to, że została wydana decyzja kończąca postępowanie odwoławcze, skoro - co wymaga ponownego podkreślenia - doszło do tego nie tylko po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, lecz także po skierowaniu do tut. Sądu skargi na bezczynność. Nie jest to zatem sytuacja, do której można by odnieść uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 5, poz. 79), w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Okoliczność wydania przez Kolegium po wniesieniu skargi decyzji z 30 sierpnia 2024 r., nr [...], w której uchylono decyzję organu I instancji i przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z. P. na czas nieokreślony, począwszy od 1 września 2023 r., powoduje jednak konieczność umorzenia postępowania przed tut. Sądem w zakresie, w jakim skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania tejże decyzji w określonym terminie (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Wydanie przez organ decyzji przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania przed sądem administracyjnym w zakresie zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy, jednak nie zwalnia to Sądu od zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. W związku z powyższym w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Kolegium do rozpoznania odwołania skarżącej z 29 listopada 2023 r. od decyzji Wójta Gminy T. z 8 listopada 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W pkt II. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził zaś, że organ dopuścił się bezczynności. Przechodząc do oceny charakteru tej bezczynności Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt III. sentencji wyroku zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią jego naruszenia. Orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czy także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). W ocenie Sądu nie podejmując żadnej czynności procesowej, a zwłaszcza nie załatwiając sprawy w powyżej wykazanym okresie, w którym zwłoka organu sięgała ponad 7 miesięcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. Za przyjęciem, że naruszenie tych regulacji miało w okolicznościach tego przypadku rażący charakter przemawiają przede wszystkim następujące kwestie: Po pierwsze, długotrwała bierność Kolegium w załatwieniu sprawy i fakt, że w powyższym okresie organ ten nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. Nie sposób znaleźć przy tym jakiekolwiek racjonalnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy. Podkreślenia zwłaszcza wymaga, odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że zbyt duża ilość spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych organu nie usprawiedliwia zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, by wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, CBOSA). Zresztą do argumentacji Kolegium nie sposób nawet bardziej szczegółowo się odnieść, bowiem organ ten na jej poparcie nie przedstawił jakichkolwiek konkretnych danych. Po drugie, choć w świetle obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad (por. zwłaszcza art. 15 K.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności), Kolegium - jako organ odwoławczy - zobowiązane było do ponownego rozpoznania sprawy skarżącej w jej całokształcie, to nie może umknąć uwadze, iż w tym konkretnym przypadku wynikający z odwołania problem sprowadzał się wyłącznie do kwestii zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., w tym w szczególności skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Uwzględniwszy to, że sprawa ta dotyczyła niezmiernie ważnych życiowo kwestii, w końcu jej istota sprowadza się do zadośćuczynienia za rezygnację z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie budzi wątpliwości, że ponad 7 miesięczna zwłoka w jej załatwieniu spotkać się musi z wyraźnym napiętnowaniem jako rażące naruszenie praw znajdującego się w szczególnie trudnej sytuacji osobistej obywatela. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w pkt IV. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł.