II SAB/Po 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. spółki prawa holenderskiego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosków skarżącej zawartych w treści pism z dnia [...] r. w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga spółki L. C. dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 stycznia 2017 r. Złożenie skargi poprzedzone zostało następującymi okolicznościami. Decyzją z dnia [...] 2014 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 52 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlanego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2013 r,, poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), nakazał właścicielowi nieruchomości L. sp. z o.o. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w [...] [...] (działka [...]) (k. 97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji - teczka nr [...]). Na skutek odwołania L. sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy (k. 104 akt administracyjnych organu pierwszej instancji - teczka nr [...]). Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., II SA/Po 155/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. sp. z o.o. na powyższa decyzję (k. 106 akt administracyjnych organu pierwszej instancji - teczka nr 2). Z kolei wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., II OSK 2249/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej (k. 108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji - teczka nr 2). Dwoma pismami z dnia 16 stycznia 2017 r. L. przedstawiła powiązane ze sobą: odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2014 r., [...], wniosek o doręczenie tej decyzji wraz żądanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W wymienionych wnioskach spółka podniosła, że była stroną postępowania, ale nie doręczono jej nakazu rozbiórki budynku (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). Dnia [...] r. Inspektor Powiatowy wezwał spółkę do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia. jaki posiada status prawny w kontekście obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). W piśmie [...] dnia [...] r. spółka wyjaśniła, że posiada interes prawny w sprawie, ponieważ zbyła nieruchomość z budynkiem objętym nakazem rozbiórki spółce L. sp. z o.o. i ponosi odpowiedzialność prawną wobec nabywcy nieruchomości za wszelkie wady prawne tej nieruchomości (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). Dnia 17 marca 2017 r. Inspektor Powiatowy odpowiedział na wniosek L. sp. z o.o. pismem formie pisma wyjaśniającego. Stwierdził, że Prezes Zarządu obu spółek (L. sp. z o.o. oraz L. C. O. J., jako osoba działająca w ich imieniu wiedział, o toczącym się postępowaniu administracyjnym i o nakazie rozbiórki. Organ nie uznał więc [...] spółki za stronę postępowania administracyjnego w czasie wydania decyzji (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). L. dnia [...] r. złożyła wniosek o uzupełnienie postanowienia, stwierdzając zarazem, że pismo Inspektora Powiatowego z dnia 17 marca 2017 r. ma charakter postanowienia o oddaleniu wniosku spółki o doręczenie decyzji oraz o oddaleniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem spółki uzupełnienie "postanowienia" powinno nastąpić w zakresie elementów z art. 124 K.p.a., to jest poprzez sformułowanie w nich jednoznacznych rozstrzygnięć (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że pismo z dnia 17 marca 2017 r. nie jest postanowieniem (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). W zażaleniu na bezczynność z dnia [...] r. L. wniosła o wydanie rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia) w sprawie zainicjowanej jej pismem z dnia 16 stycznia 2016 r. Alternatywnie zwróciła się o potraktowanie jej wystąpienia jako zażalenia na wypadek, gdyby organ odwoławczy uznał pismo Inspektora Powiatowego z dnia 17 marca 2017 r. za postanowienie (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 37 § 2 oraz art. 123 K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 20-17 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 935), uznał zażalenie za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia organ – odnosząc się do żądań L. – wyjaśnił między innymi, że L. sprzedała nieruchomość, na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki, a zatem prawidłowo decyzję skierowano do L. sp. z o.o. Inspektor Wojewódzki dodał, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postepowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – teczka nr 1). Pismem z dnia [...] r. L. złożyła skargę na bezczynność Inspektora Powiatowego wskazując, że naruszono art. 235 § 1, art. 9, art. 35, art. 36 K.p.a. Wniosła przy tym o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosków skarżącej z dnia 16 stycznia 2017 r. Wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka zasadniczo w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są między innymi do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), czy postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto w myśl art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. można zarzucić organowi "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Bezczynność zaistnieje także wtedy, gdy w ramach postępowania administracyjnego nie podjęto aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie organu do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony, względnie przymuszenie organu do dokonania czynności, w tym także czynności w ramach postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy może przede wszystkim zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Inspektora Powiatowego. Jak wykazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, nie została podjęta przez organ żadna decyzja, postanowienie, ani nie podjęto innych czynności, które nadałyby żądaniom L. . zawartym w pismach z dnia 16 stycznia 2017 r. przewidziany prawem bieg ukierunkowany na ich rozpoznanie. Organ w reakcji na wniosek strony odpowiedział tylko pismem formie pisma informacyjnego. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie przesądza o zasadności wniesionego do organu wniosku, ale o obowiązku zrealizowania przez ten organ nakazanych prawem czynności. L. w dwóch pismach z dnia 16 stycznia 2017 r. wniosła powiązane ze sobą środki obejmujące wyartykułowane w nich odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r., [...], żądanie jej doręczenia oraz wniosek o przywrócenie przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd oczywiście dostrzega, że po wydaniu przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] 2014 r. sprawa rozpoznawana była z inicjatywy L. sp. z o.o. przez Inspektora Wojewódzkiego, a także została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i Naczelny Sąd Administracyjny. To wszystko jednak nie może przysłaniać faktu, że sformułowane w dwóch pismach z dnia 16 stycznia 2017 r. wnioski L. są formalnie poprawne i nie ma przeszkód, aby nadać im bieg w trybie określonym w K.p.a.. Nie przesądzając w tym miejscu w żadnym stopniu o sposobie załatwienia żądań L. Sąd sygnalizuje, że z całą pewnością aktualizują one obowiązek podjęcia przez administrację działań w formie procesowej przewidzianej przez przepisy K.p.a. Dotyczy to w szczególności zawartych w treści pism z dnia 16 stycznia 2017 r. odwołania od decyzji z dnia [...] 2014 r., [...] oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Dodać w tym miejscu można uzupełniająco, że w bezpośredniej odpowiedzi na wystąpienie L. Inspektor Powiatowy skoncentrował się na wyjaśnieniu wnioskodawczyni, że nie będąc stroną postępowania "nie jest uprawniona do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Organ pouczył też skarżącą, że "w przypadku, gdy decyzja jest już ostateczna, jest możliwość wzruszenia jej tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działku II K.p.a.". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że choć wystąpienie L. ze stycznia 2017 r. według literalnego brzmienia nazwano odwołaniem i wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, to ewentualnie przedstawione żądania można było traktować także jako wniosek o wznowienie postępowania (Inspektor Powiatowy pouczył o takiej możliwości stronę; w skardze natomiast L. dochodzi do przekonania, iż tak właśnie jej żądanie powinno być traktowane). Opisane wyżej względy powodują, że po zwrocie akt organowi przez Sąd konieczne będzie wystąpienie do L. do złożenia jednoznacznego oświadczenia o kwalifikacji złożonych pism (co do tej kwestii zob. ostatnią część uzasadnienia). Jakkolwiek kwalifikować pisma L. z dnia 16 stycznia 2017 r., to nie ulega wątpliwości, że inicjowały one określony etap postępowania bądź postępowanie (odwoławcze, ewentualnie wznowieniowe). Inspektor Powiatowy nie powinien więc ograniczać swojej reakcji na nie do wysłania do strony pisma opisującego stan sprawy i prawa wnioskodawcy. Powinien pojąć się aktywnego wyjaśnienia intencji wnioskującej spółki, a następnie – w zależności od jej stanowiska – wykonać nakazane przepisami postępowania działania ukierunkowane na załatwienie przedstawionych żądań. Zgodnie z art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7 dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 K.p.a.). Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). To samo dotyczy przesłania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli takowy wpłynął wraz z odwołaniem (właściwy do jego rozpoznania jest także organ drugiej instancji – zob. art. 59 § 2 K.p.a.). Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest natomiast nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn materialnych, bądź formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 K.p.a. Zaznaczyć można, że w doktrynie nie budzi wątpliwości, iż "przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu pierwszej instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów K.p.a. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a." (tak. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis, komentarz do art. 133, pkt 1; por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., II OSK 2570/14, orzeczenia.nsa.gov.pl, z zastrzeżeniem, że to ostatnie wydano w oparciu o poprzednio obowiązujące brzmienie art. 52 § 3 P.p.s.a.). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczności, iż w ustawowym terminie Inspektor Powiatowy, pomimo obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a., nie przekazał w trybie art. 133 K.p.a. organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez L. od decyzji z dnia [...] 2014 r., [...] Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Podkreślić należy, że Inspektor Powiatowy nie był uprawniony do oceny, czy złożone przez skarżącą odwołanie było dopuszczalne, względnie skuteczne w kontekście terminu. To zastrzeżone zostało bowiem do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. W przypadku ustalenia niespełnienia warunków merytorycznego rozpoznania odwołania, to organ drugiej instancji wydaje stosowne postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. To samo dotyczy także związanego z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu (art. 59 § 2 K.p.a.). Wszystkie powyższe uwagi będą również aktualne, jeżeli zostałoby ustalone, że żądania L. z dnia 16 stycznia 2017 r. stanowią wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2014 r., [...] (skarżąca tak sugeruje w skardze). Również i w tym przypadku wniosek taki (podobnie jak odwołanie) powinien zostać przekazany Inspektorowi Wojewódzkiemu, jako że ten wydał decyzję w ostatniej instancji (por. art. 148 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a.). Przekazanie wniosku o wznowienie postępowania organowi właściwemu należy kwalifikować jako czynność materialno-techniczną podlegającą w identyczny sposób ocenie w kontekście bezczynności przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Podsumowując Sąd stwierdza, że Inspektor Powiatowy pozostaje w bezczynności w zakresie, w jakim powinien podjąć się czynności ukierunkowanych na rozpoznanie wniosków L. zawartych w pismach z dnia 16 stycznia 2017 r. W szczególności organ powinien: - rozpoznać intencje spółki co do trybu w jakim ta kwestionuje decyzję z dnia [...] 2014 r., [...] (w szczególności ustalić: czy skarżąca zamierzała wnieść odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, czy alternatywnie – jak sugeruje w skardze – wniosek o wznowienie postępowania) oraz - stosownie do tego zrealizować działania procesowe określone prawem (zob. art. 133 K.p.a., względnie art. 148 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a., gdyby pisma określone zostały przez skarżącą jako wniosek o wznowienie postępowania). Stosownie do tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do podjęcia określonych prawem czynności procesowych związanych z nadaniem biegu i rozpoznaniem wniesionych przez L. pism z dnia 16 stycznia 2017 r. Sąd nie stwierdził zarazem, że bezczynność Inspektora Powiatowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego punku widzenia znaczenie miał fakt, że nie doszło do niedziałania organu w ogóle, względnie do rażącej opieszałości. Wręcz przeciwnie, organ podejmował działania mające na celu pouczenie strony o jej prawach i robił to bez zbędnej zwłoki. Do niepodjęcia działań, które stały się podstawą uwzględnienia skargi, doszło natomiast – jak należy mniemać – z powodu nieporozumienia co do rzeczywistej woli L. O kosztach postepowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego jednego egzemplarza pełnomocnictwa (17 zł). Końcowo Sąd zaznacza, że w niniejszym wyroku nie wskazuje, ani w najmniejszym stopniu nie sugeruje kierunku działania organów co do oceny dopuszczalności względnie oceny merytorycznej żądań L. Niniejszy wyrok dotyczy bezczynności Inspektora Powiatowego, a intencją Sądu było wyłącznie stwierdzenie obowiązku organu podjęcia wymaganych prawem czynności procesowych ukierunkowanych na załatwienie podań z dnia 16 stycznia 2017 r.