II SAB/Po 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie zasypania części rowu melioracyjnego; oddala skargę Przedmiotem skargi B. K. jest bezczynność Starosty (zwanego dalej "Starostą"). Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. B. K. zgłosiła Staroście zamiar wykonania prac ziemnych (robót) polegających na zasypaniu części rowu R-J2 w granicach działki [...] będącej jej własnością. Skarżąca planowała wykonać je sposobem gospodarczym, we własnym zakresie. Termin rozpoczęcia robót zakreśliła na [...] marca 2017 r. (k. 1 akt administracyjnych). Udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. (omyłkowo wpisano "stycznia" – uw. WSA), [...] (k. 8 akt administracyjnych) Starosta wyjaśnił, że likwidacja urządzenia wodnego, jakim w ocenie organu jest rów R-J2, możliwa jest wyłącznie po uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., w dacie niniejszego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 – uw. WSA, dalej "P.w.") pozwolenie wodnoprawne jest wymagane między innymi na wykonanie urządzeń wodnych. Dalej powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a P.w. wskazał, że w zakresie pojęcia urządzeń wodnych mieszczą się między innymi rowy. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 P.w. przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do ich likwidacji. Starosta wskazał też między innymi, że w myśl art. 131 P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek zainteresowanej osoby, do którego należy dołączyć operat wodnoprawny oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Organ wyjaśnił B. K., że po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na likwidację odcinka rowu, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jest to aktu prawnego, którego tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – uw. WSA, dalej "P.b.") na inwestorze ciąży obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na jego zasypaniu. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od doręczenia Staroście zgłoszenia nie zostanie wniesiony sprzeciw w stosunku do planowanych robót i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 P.b.). W konkluzji Starosta wskazał, że do czasu uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego oraz dokonania skutecznego zgłoszenia robót budowlanych B. K. nie może przystąpić do wykonania robót ziemnych polegających na zasypaniu odcinka rowu bez narażania się na sankcje administracyjno-karne określone w P.w. i P.b. Od pisma z dnia [...] lutego 2017 r., [...] B. K. wniosła odwołanie (k. 11 akt administracyjnych). Wskazała w nim, że jej zdaniem pismo to jest w istocie decyzją. Tak traktować należy stanowisko organu, że "nie może przystąpić do wykonania prac ziemnych polegających na zasypaniu odcinka przedmiotowego rowu". Równolegle B. K. zwróciła się o potraktowanie jej pisma jako zażalenia na bezczynność w niewydaniu przez Starostę decyzji stanowiącej sprzeciw w rozumieniu art. 30 ust. 5 P.b., w razie przyjęcia przez Wojewodę W. innej skarżonego kwalifikacji pisma. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda W. wyjaśnił B. K., że pismo Starosty, które objęła odwołaniem, nie jest decyzją, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę pisma tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. WSA, dalej "K.p.a.") (k. 16 akt administracyjnych). B. K. złożyła skargę na bezczynność Starosty w zakresie "nie wydania postanowienia, o którym mowa jest w art. 30 ust. 5c [P.b.], ani też decyzji (sprzeciwu), o której mowa w art. 30 ust. 5 P.b.". Wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Staroście grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a."), przyznanie od Starosty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości [...] zł. W motywach skargi B. K. wskazała, że stosownie do stanowiska Wojewody należy uznać, że Starosta nie rozpoznał zgłoszenia w formie przewidzianej prawem (nie załatwił sprawy), a co za tym idzie - pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Argumentując pierwszy wniosek stwierdził, że pismo B. K. (z dnia 22 lutego 2017 r. – uw. WSA) miało według niej stanowić zarazem odwołanie i zażalenie na bezczynność. Zdaniem Starosty skarżąca nie wyczerpała zatem środków zaskarżenia, gdyż nie można jednocześnie składać obu wymienionych środków. Organ doszedł w konsekwencji do przekonania, że B. K. nie uczyniła zadość warunkom z art. 52 § 1 P.p.s.a. Motywując wniosek o oddalenie skargi Starosta podkreślił, że w odpowiedzi na zgłoszenie B. K. w piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. przedstawiono prawidłowo sekwencję działań, które powinna ona podjąć w celu realizacji przedsięwzięcia będącego przedmiotem sprawy. Organ zaznaczył wreszcie, że w każdym razie nie doszłoby do rozpatrzenia zgłoszenia skarżącej ze względu na fakt, iż nie przedłożyła pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do wniosku Starosty o odrzucenie skargi B. K. Sąd wskazuje, że nie jest on zasadny. W piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. skarżąca wyraziła wolę wniesienia zażalenia na bezczynność. Oczywiście można postawić B. K. zarzut, że jej pismo jest nieco niefortunnie sformułowane (faktycznie przedstawiono w jego treści alternatywnie wolę wniesienia dwóch odrębnych środków zaskarżenia), jednak zbyt daleko idącym byłoby twierdzenie, iż zażalenie na bezczynność w ogóle nie zostało złożone i nie wyczerpano środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Na marginesie Sąd dodaje, że pismo z dnia 22 lutego 2017 r. złożono w okresie przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która od 1 czerwca 2017 r. zastąpiła zażalenie na bezczynność ponagleniem. Złożenie przez skarżącą zażalenia na bezczynność stanowiło zatem wyczerpanie środków zaskarżenia. Przechodząc natomiast do kwestii zasadności skargi na bezczynność wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka zasadniczo w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są między innymi do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) czy postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie organu do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, może przede wszystkim zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej Starosta pozostaje w bezczynności, gdyż pomimo dokonanego zgłoszenia nie wydał postanowienia z art. 30 ust. 5c P.b., ani też decyzji (sprzeciwu), o której mowa w art. 30 ust. 5 P.b. Zgodnie z art. 30 ust. 5c P.b. in principio "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów". Postanowienie określone w tym przepisie nie jest zaskarżalne zażaleniem. Stosownie więc do wyjaśnień wstępnych niniejszego uzasadnienia żądanie B. K. stwierdzenia bezczynności Starosty w zakresie "wydania postanowienia, o którym mowa jest w art. 30 ust. 5c P.b." jest całkowicie bezzasadne. Sąd nie ma bowiem kompetencji do kontroli bezczynności organów w zakresie, w jakim docelowym aktem organu ma być postanowienie inne aniżeli wymienione w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. (to jest inne niż postanowienia, na które służy zażalenie, kończące postępowanie, rozstrzygające sprawę co do istoty, a także, za pewnymi wyjątkami, zaskarżalne postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym). Zarzut bezczynności Starosty w niewydaniu postanowienia z art. 30 ust. 5c P.b. jest więc niewątpliwie nieskuteczny, albowiem sąd administracyjny nie może orzekać o bezczynności organów w zakresie wydania tego rodzaju aktu (niezaskarżalnego postanowienia). Odrębnie należy ocenić natomiast zarzut bezczynności organu w zakresie wydania sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b. Zgodnie z art. 30 ust. 1 P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga realizacja budowy lub wykonania robót budowlanych , o których mowa w art. 29 P.b. Ustawodawca dopuszcza dwie formy zakończenia procedury zgłoszenia. Mianowicie organ może wydać decyzję o sprzeciwie, co oznacza dla inwestora brak uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych. Może też wyrazić tzw. milczącą zgodę, która polega na niepodejmowaniu żadnych czynności. (Sąd sygnalizuje, że w obecnym stanie prawym pojęcie "milczącej zgody" jest zdefiniowane w art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a. Przepisy tego artykułu i następnych nie mają jednak zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż zgodnie z art. 16 przywołanej już wyżej nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. ma ona zastosowanie tylko do spraw administracyjnych wszczętych po dniu jej wejścia w życie, a więc po 1 czerwca 2017 r.). Milcząca zgoda oznacza aprobatę organu dla dokonanego zgłoszenia i uprawnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje, iż uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej [Sąd zastrzega, że wypowiada się w tym zakresie w kontekście stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 czerwca 2017 r., a nie przepisów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. Według nowego art. 122g zd. 2 K.p.a. – który zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami intertemporalnymi nie ma do niniejszej sprawy zastosowania – nie wniesienie sprzeciwu będzie równoważne w skutkach z wydaniem pozytywnej decyzji]. Prawo budowlane nie nakłada jednocześnie na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne (w art. 30 ust. 5aa P.b. przewiduje się tylko akcesoryjny obowiązek organu wydania zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu). Należy więc stwierdzić, iż prawo materialne, jakim jest P.b., przewiduje formę decyzji jedynie dla sprzeciwu (art. 30 ust. 5 P.b.). Nie przewiduje natomiast takiej formy w odniesieniu do zaniechania sprzeciwu. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie ma – oceniając to oczywiście w płaszczyźnie proceduralnej – obowiązku wniesienia sprzeciwu względem każdego zgłoszenia. Bezczynności organu w odniesieniu do wniesienia sprzeciwu można rozpatrywać zatem jedynie w kategoriach wygaśnięcia kompetencji do wydania decyzji tego rodzaju (art. 30 ust. 5 P.b.). Mając na uwadze powyższe wykluczone jest stwierdzenie przez sąd administracyjny bezczynności w zakresie wniesienia sprzeciwu, jako że prawo nie przewiduje obowiązku załatwienia przez organ sprawy tylko w tej konkretnej formie. Milczenie organu jest w tym przypadku quasi załatwieniem sprawy i powoduje określone prawem skutki, takie jak wspomniane wygaśnięcie uprawnienia organu do wniesienia sprzeciwu i będące tego korelatem powstanie uprawnienia inwestora prawa do przystąpienia do wykonywania zgłoszonych robót. Dodać można na marginesie, że gdyby przyjąć, iż sąd administracyjny może zobowiązać organ do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, doszłoby do całkowitego zaprzeczenia treści art. 30 ust. 5 zd. 2 P.b. (w myśl tego przepisu uprawnienie do wydania tego rodzaju decyzji wygasa z upływem 21 dni od doręczenia mu zgłoszenia), jak i wypaczenia skargi na bezczynność, która stałaby się w omawianym przypadku nie środkiem mającym dyscyplinować organ, ale skargą o charakterze merytorycznym (wszakże wniesienie sprzeciwu jest wyrazem określonej merytorycznej oceny zgłoszenia). Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że skarga B. K. na bezczynność Starosty w zakresie nie wydania decyzji (sprzeciwu), o której mowa w art. 30 ust. 5 P.b. jest oczywiście bezzasadna. Sąd oddalił ją więc na podstawie art. 151 P.p.s.a. Uzupełniająco Sąd wskazuje, że uznał za konieczne doprecyzowanie konsekwencji zawartej w niniejszym uzasadnieniu oceny sprawy. Otóż nie jest wykluczone, że skarżąca w oparciu o przedstawione argumenty wywodzić będzie, iż złożone przez nią zgłoszenie z dnia 10 lutego 2017 r. dotyczące zasypania rowu melioracyjnego otworzyło przed nią prawo do zrealizowania zamierzonych robót, jako że skutecznie nie wniesiono od niego sprzeciwu. W tym miejscu wyjaśnić więc trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (należą do nich rowy melioracyjne – zob. art. 73 ust. 1 pkt 1 P.w.). A contrario więc, zasypanie, czyli likwidacja rowu melioracyjnego, zgodnie z 28 ust. 1 P.b. objęta jest pozwoleniem na budowę. Złożone zgłoszenie nie wywołało więc zamierzonego skutku w postaci uzyskania przez skarżącą prawa do zrealizowania zgłoszonych robót. Dodać trzeba też, że nie ma w przepisach P.b. regulacji odpowiadającej zawartemu w Prawie wodnym art. 9 ust. 2 pkt 2, który stanowi, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. nie dotyczy więc likwidacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.