II SAB/Po 164/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Agencja Pracy Tymczasowej [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] F. M. A. B.. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 2 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 dalej dalej: k.p.a.) oraz wniosła o: (1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, (2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, (3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (4) orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, (5) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, (6) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. Agencja Pracy Tymczasowej [...] zwróciła się do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca dla F. M. A. B. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono komplet wymaganych prawem dokumentów. Pomimo to do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie wydał w sprawie decyzji (zezwolenia na pracę), dopuszczając się bezczynności w załatwieniu wniosku. Zdaniem skarżącego Wojewoda winien załatwić rozpatrywaną sprawę zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie w oparciu o dowody z dokumentów przedstawione przez stronę. Nawet przy zastosowaniu art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wojewoda nie dochował tego terminu. Wojewoda nie dochowując terminów ustawowych naruszył przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Organ zaniechał poinformowania skarżącego na piśmie o niezałatwieniu sprawy w terminie czym naruszył art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 14 § 1 k.p.a. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł skarżący wskazał, że kwota ta mieści się w zakresie określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przyznanie sumy pieniężnej ma zrekompensować stratę jaką poniósł wskutek bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego oddalenie skargi. Organ wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca wpłynął do organu w dniu [...] maja 2021 r. Wniosek nie był kompletny – organ skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych tj. o przedłożenie oryginału informacji od starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 u.p.z.i.r.p., wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku na stanowisko operatora maszyn i urządzeń, gdyż z dołączonej do wniosku informacji starosty wynika, ze podmiot powierzający wykonywanie pracy nie wyraził zgody na skierowanie do niego kandydatów, w związku z czym powiatowy urząd pracy nie miał możliwości skierowania do pracodawcy osób bezrobotnych, pomimo tego, że w ewidencji bezrobotnych i poszukujących pracy figurowały osoby spełniające zawarte w ofercie pracy wymogi. Wyznaczono stronie termin 21 dni na uzupełnienie braku. Wskazano, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] listopada 2021 r. Sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez pracodawców i cudzoziemców, jak i konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. W miesiącach, kwiecień, maj, czerwiec i lipiec 2021 r. nastąpił gwałtowny wzrost wniosków pracodawców o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenie płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Przy tym organ zwrócił uwagę, że skarżący od kilku lat składa do Wojewody po kilkadziesiąt wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Doskonale zna czas ich rozpatrzenia, który oscyluje w przedziale od 2 do 7 tygodni. Sytuacja taka miała również miejsce w I kwartale 2021 r. Dopiero znaczący wzrost liczby spraw w krótkim okresie czasu spowodował nieznaczne wydłużenie terminu ich załatwienia. Wojewoda przyznał, że czas rozpoznania wniosku jest dłuższy niż określony w przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a. jednak nie wynikało to z opieszałości czy bezczynności pracowników organu. Sprawy trafiające do Wydziału Spraw Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków i składanych w sprawach dokumentów. Istotne jest również to, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników - co nie zależy tylko od samego organu ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych - nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. ani z tym, aby w sprawie ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa. Organ podkreślił, że za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W sprawie zaś takie okoliczności nie wystąpiły. W zakresie wniosku skarżącego o orzeczenie przez Sąd o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie składał takiego wniosku – sprawa dotyczy zezwolenia na pracę, natomiast udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej natępuje na wniosek cudzoziemca. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do celowego przedłużenia rozpoznania wniosku, a czas załatwienia wniosku wynika z okoliczności niezależnych takich jak lawinowy wzrost wniosków i braki kadrowe. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda poinformował, iż w dniu [...] października 2021 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca dla F. M. A. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że co do zasady skargę na bezczynność można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a.). Jednak w myśl art. 10a u.p.z.i.r.p. – dodanym z dniem [...] lipca 2021 r. przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) – przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b p.p.s.a. w takim przypadku nie ma zastosowania. W takiej sytuacji skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie (por. wyrok NSA z 19.01.2021 r., II OSK 2453/19, CBOSA). Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla F. M. A. B.. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej. Niemniej jednak skoro Wojewoda wydał w dniu [...] października 2021 r. zezwolenie na pracę cudzoziemca dla F. M. A. B. (k. 30 akt sąd.), należało postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: wydania zezwolenia), o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Wobec tego ocenić należało, czy rację miał skarżący zarzucając Wojewodzie bezczynność. Zgodnie z powszechnie prezentowanym poglądem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – w myśl tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. powołany wyżej przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Agencji z dnia [...] maja 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, który wpłynął do organu w dniu [...] maja 2021 r. Podkreślić należy, że pierwszą czynnością organu w sprawie było wystosowanie do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero w dniu [...] października 2021 r. a więc po ponad 4 miesiącach od wpływu wniosku i miesiącu od wniesienia skargi do sądu. Natomiast decyzja załatwiająca wniosek z dnia [...] maja 2021 r. została wydana przez Wojewodę dopiero w dniu [...] października 2021 r. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku dopiero po czterech miesiącach od dnia jego złożenia. Powyższe stanowi, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Należy podkreślić, że Wojewoda nie zastosował się do dyspozycji art. 36 k.p.a. (tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy) aż do dnia [...] października 2021 r., kiedy to wskazał, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] listopada 2021 r. Reasumując, Sąd zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł na mocy art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w punkcie II wyroku. Powołane przez Wojewodę okoliczności związane z dużym napływem wniosków, jak i brakami kadrowymi Sąd wziął pod uwagę oceniając, czy stwierdzona w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy mieć na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W niniejszej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem stosunkowo niewielkiej zwłoki w załatwieniu sprawy nie pozwalały na stwierdzenie, że po stronie Wojewody doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że główną przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i zwielokrotniony wpływ spraw. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Urząd Wojewódzki w P. odnotowuje od kilku lat znaczny napływ spraw z zakresu pozwoleń na pobyt i pracę cudzoziemców. Sądowi znana jest również argumentacja organu o niewystarczającej obsadzie kadrowej. W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jak i termin rozpoznania wniosku skarżącego, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA). Jak wskazano wyżej, zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Z uwagi na wydanie zezwolenia przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Zdaniem Sądu przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca tego uszczerbku nie wykazała, a w dacie rozpoznania skargi zezwolenie na pracę zostało już wydane. Nie można też organowi zarzucić znaczącego przekroczenia terminu załatwienia wniosku. Wobec tego w opisanym zakresie skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt IV wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skoro wniosek z dnia [...] maja 2021 r. dotyczył wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi. W tym zakresie więc również skargę oddalono. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, Sąd orzekł w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.