II SAB/Po 165/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku R. K. z dnia 21 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku R. K. z dnia 21 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Pismem z 21 sierpnia 2023 r. R. K. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o doręczenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, następujących dokumentów: 1. druku zgłoszenia wykonania monitoringu na budynku przy ul. [...], [...] / pl. [...], [...], [...]; 2. załącznika do ww. zgłoszenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane; 3. wydruku z mapą przedstawiającą lokalizację zgłaszanej inwestycji z danymi z ewidencji gruntów i budynków. Odpowiadając na wniosek Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., pismem z 24 sierpnia 2023r poinformował Wnioskodawcę, iż w zakresie udostępnienia akt sprawy [...] WUA organ udzielił już odpowiedzi pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. Dostęp do akt sprawy w trybie art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczony jest dla stron postępowania oraz ich pełnomocników. Akta postępowania nie są informacją publiczną, lecz zbiorem dokumentów, do którego dostęp następuje na podstawie odrębnych przepisów. Udostępnienie informacji publicznej nie może prowadzić do obejścia regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umożliwienie dostępu do akt podmiotom innym niż strony postępowania. Organ uznał, iż skoro Wnioskodawca nie jest stroną w postępowaniu o numerze sprawy [...], zatem nie przysługuje mu prawo wglądu w akta tych spraw oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjaśniono, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Regulacje tej ustawy określają zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Organ zauważył, iż czym innym jest odmowa prawa dostępu do informacji publicznej, czym innym zaś odmowa dostępu do informacji, która informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy nie jest. W pierwszym przypadku brak rozstrzygnięcia we właściwej formie procesowej (decyzji) przesądza o konieczności oceny owego braku w kontekście ewentualnej bezczynności organu. Natomiast w drugim przypadku nie sposób mówić o bezczynności, jeśli organ poinformował zainteresowanego, chociażby zwykłym pismem, iż treści będące przedmiotem sporu nie są informacjami publicznymi, o ile rzeczywiście takiego charakteru nie mają. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ treści będące przedmiotem wniosku nie są informacjami publicznymi. Pismem z 03 października 2023 r. R. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w zakresie udostępnienia informacji publicznych poprzez udostępnienie kserokopii dokumentów wskazanych we wniosku z 21 sierpnia 2023 r. Skarżący wniósł rozstrzygnięcie , czy żądane dokumenty stanowią dane publiczne oraz czy Wnioskodawca miał prawo uzyskania do nich dostępu jako członek wspólnoty mieszkaniowej, której zgłoszenie montaży monitoringu zewnętrznego dotyczyło. Odpowiadając na skargę Prezydenta Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że żądane przez Skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w tym: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Wyjaśniono, iż w sytuacji gdy informacja o jaką ubiega się Wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Wydział Urbanistyki i Architektury wielokrotnie udzielał wyczerpujących odpowiedzi na wnioski R. K. , zarówno w formie udzielenia informacji o terminie , jak i w trybie dostępu do informacji publicznej. Wszystkie odpowiedzi zostały przesłane w terminach określonych w postępowaniach administracyjnych. W przypadku uznania części akt za niestanowiących informacji udzielanych w trybie dostępu do informacji publicznej Skarżący był o tym również informowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym i rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż R. K. był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Prezydent Miasta, realizujący swoje zadania przy pomocy Urzędu Miasta ( art. 33 ust. 1 w zw. art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), jest na podstawie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por m.in. wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14). Podkreśla się przy tym, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych (vide: wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1187/21). Stosownie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ (podmiot zobowiązany) nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Należy jednak zauważyć, że fakt dokonania przez organ jednej z wymienionych czynności nie zawsze zwalnia go z zarzutu bezczynności. Jest to konsekwencją ukształtowania się w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia przedmiotu skargi na bezczynność. Przysługuje ona m. in. w sytuacji zawiadomienia strony skarżącej przez podmiot zobowiązany, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy mają one taki charakter. W orzecznictwie podkreśla się również, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14 oraz z dnia 14 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 811/15). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy żądane we wniosku z 21 sierpnia 2023 r. dokumenty stanowią informację publiczną. Skarżący zażądał udostępnienia mu kopii dokumentów: zgłoszenia wykonania monitoringu na budynku przy ul. [...], [...] / pl. [...], [...], [...] załącznika do ww. zgłoszenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane; wydruku z mapą przedstawiającą lokalizację zgłaszanej inwestycji z danymi z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu dokumenty te nie stanowią informacji publicznej – nie są dokumentami urzędowymi o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt lit. a) u.d.i.p. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) zawiera procedurę "zgłoszenia robót budowlanych", która przewiduje, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) jednakże nie mają formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 Prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia inwestor uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Sąd podziela ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że nie jest zatem możliwa do zaakceptowania taka interpretacja przepisów zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. ) na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r. O sygn. akt I OSK 80/13 oraz z dnia 24 sierpnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 12/16). W wyroku z 18 października 2018 r. o sygn. akt I OSK 2549/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Nie można zawężać tego pojęcia i utożsamiać dostępu do informacji publicznej tylko z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Skoro milczeniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjmuje zgłoszenie inwestora, prawodawca przypisuje określony skutek prawny, to należy uznać, że zgłoszenie robót budowlanych podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby wyłączenie spod kontroli społecznej, jaką jest dostęp do informacji publicznej, jednego z obszarów działania organu administracji architektoniczno-budowlanej . Jak wynika z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z zaświadczenia Prezydenta Miasta z 11 lipca 2023 r ( nr [...]) organ budowlany milcząco zaakceptował zgłoszenie robót budowlanych polegających na instalowaniu x kamer monitoringu wizyjnego na budynku przy ul. [...]. [...] i pl. [...], [...], [...] w P.. Tym samym, zgłoszenie to wraz ze złożonymi załącznikami, które również ocenił organ architektoniczno-budowlany rozpoznający zgłoszenie, podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika zatem, iż wszystkie żądane przez skarżącego dokumenty stanowiły informację publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Wnioskodawcy, o czym orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając na względzie, że wniosek nie został załatwiony przed wydaniem wyroku, Sąd działając na podstawie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie III wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd uznał jednocześnie, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie wynika z celowego lekceważenia prawa Skarżącego dostępu do informacji publicznej, a błędnej oceny, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Trzeba zaznaczyć, iż wniosek Skarżącego nie pozostał bez reakcji. Już po kilku dniach organ ustosunkował się do złożonego żądania, a odmowa udostępnienia żądanych dokumentów wynikał z niewłaściwej interpretacji pojęcia "informacja publiczna".