II SAB/Po 169/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Inne w przedmiocie informacji o prawie pierwokupu postanawia: odrzucić skargę. /-/ E. Brychcy Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. M. G. (zwana dalej Skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu w przedmiocie: 1. wskazania co stało się z bezprawnie zabranymi meblami jej dziadka z pałacu w B. i na jakiej podstawie to zrobiono, 2. udostępnienia dokumentacji przejętej ze zlikwidowanego PGR B. oraz wydania tej, która dotyczy zwróconych nieruchomości, 3. wyjaśnienie sprawy sprzedaży działki nr [...] w B. bez poinformowania jej o prawie skorzystania z prawa pierwokupu i dostarczenia kopii dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem II SAB/Po 14/17 z dnia 30 marca 2017 roku odrzucił skargę M. G.. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w kwestii zwrotu ruchomości nie ma podstaw do uznania swej właściwości. Kwestie zwrotu przejętych przez Skarb Państwa ruchomości czy też odszkodowania za przejęte lub utracone ruchomości nie są przedmiotem dochodzenia w trybie administracyjnym. W tym zakresie skarżącej służy droga procesu windykacyjnego lub odszkodowawczego na podstawie kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Tym samym w tym zakresie ANR nie jest organem administracji publicznej. Nie ma bowiem uprawnień do władczego regulowania tych kwestii w drodze decyzji administracyjnych. Skargą z dnia [...] września 2017 roku na bezczynność Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Poznaniu (z mocy prawa – art. 45-47 ustawy z dnia [...] lutego 2017 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa – następcy prawnego Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu) skarżąca M. G. wniosła o nakazanie organowi udzielenia odpowiedzi "o podstawy prawne swoich twierdzeń" oraz nałożenie na organ grzywny w wysokości 10.000,00 zł w celu przymuszenia organu do udzielenia odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 poz. 1066). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili ich podjęcia. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej czy podmiotów publicznych objęta została taką kontrolą. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza konkretne formy działania administracji publicznej objęte kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności należało więc ustalić czy niniejsza skarga dotyczy spraw z zakresu objętego kognicją sądu administracyjnego. Skarżąca wskazała jako organ zobowiązany do dokonania określonych w skardze czynności – Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział terenowy w Poznaniu, następcy prawnego Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. 2016.1491, dalej powoływanej jako u.g.n.r.) Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną. Z art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017.935, powoływanej dalej jako kpa) wynika, że organem administracji publicznej jest oprócz ministrów, centralnych organów władzy rządowej, wojewodów, działających w ich lub we własnym imieniu innych terenowych organów administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organów jednostek samorządu terytorialnego również inny organ i podmiot wymieniony w art. 1 pkt 2 kpa, tj taki, który jest powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, tj. spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie oznacza to jednak ogólnej kompetencji innych podmiotów do działania jak organy administracji publicznej, bowiem przekazanie kompetencji następuje tylko w takim zakresie w jakim wynika to z obowiązującego przepisu prawa. Z uwagi na powyższe należało ocenić czy w zakresie wskazanym w skardze Dyrektor krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa jest organem administracji publicznej, czy jest uprawniony do rozstrzygania indywidualnej sprawy w trybie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków, zatem dany podmiot musi występować w sprawie jako realizujący sferę imperium państwa. Tymczasem w badanej sprawie Dyrektor KOWR występuje na poziomie dominium. Nadto w aktualnym stanie prawnym brak regulacji obligującej organ do udzielenia odpowiedzi na pytanie zadane przez skarżącą. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że ewentualnie powstałe spory w sprawie winny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego przez sąd powszechny – właściwy do rozstrzygania sporów o wykonywanie prawa pierwokupu. Z powyższego wynika, że skoro Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie występuje jako organ administracji publicznej w sprawach zwrotu ruchomości czy sprzedaży lub zwrotu nieruchomości, nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnych, nie ma podstaw do uznania właściwości Sądu administracyjnego w kwestiach wskazywanych w skardze na bezczynność. W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, bowiem skarga na bezczynność przysługuje w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Skoro zaś brak było podstaw do działania przez Dyrektora KOWR jako organu administracji publicznej i wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez skarżącą zakresie, to brak też było możliwości złożenia skargi na bezczynność w tym przedmiocie. /-/ E. Brychcy