II SAB/Po 17/21

Dnia 28 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w przedmiocie karty zgonu I. zobowiązuje Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. o wydanie odpisu i fotokopii karty zgonu jego ojca T. G.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ powinien załatwić jego wniosek do dnia [...] stycznia 2021 r., a do dnia wniesienia skargi organ nie wydał w przedmiotowej sprawie postanowienia lub decyzji administracyjnej wraz z pouczeniem o trybie oraz terminie zażalenia lub odwołania. Wobec tego skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w piśmie przesłanym do urzędu za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej w dniu [...] grudnia 2020 r. M. G. zwrócił się o przesłanie fotokopii karty zgonu jego ojca T. G.. Podejmując próbę wykazania swojego interesu prawnego wskazał, że dokument potrzebny jest do postępowania spadkowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy P.-G. i J. w P., [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...]. Do wniosku załączył skan aktu zgonu T. G., akt jego urodzenia oraz zobowiązanie Sądu Rejonowego P.-G. i J. w P., [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt [...]. Odpowiedź na pismo została wystosowana przez organ niezwłocznie [...] grudnia 2020 r. W przesłanym piśmie wskazano, że zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 463; dalej: "u.p.a.s.c."), dokumenty z akt zbiorowych aktu stanu cywilnego wydaje się osobie, której akt stanu cywilnego dotyczy lub osobie mającej interes prawny, a także sądowi oraz prokuratorowi. Z treści załączonego zobowiązania nie wynika jednakże, aby do prowadzonego postępowania konieczne było uzyskanie skanu/fotokopii karty zgonu ojca skarżącego. Wobec powyższego dokument ten nie mógł być dowodem na istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 26 ust. 4 u.p.a.s.c. Organ zaznaczył, że pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia [...] grudnia 2020 r. było pismem wyjaśniającym, w którym przekazano stronie informacje niezbędne do realizacji jego wniosku. Pismo miało charakter informujący i dotyczyło ustalenia, czy wnioskodawca posiada ważny indywidualny interes, który wymaga uwzględnienia przy podejmowaniu decyzji przez kierownika urzędu stanu cywilnego. Strona jednakże nie ustosunkowała się do przesłanego pisma, które zostało skutecznie doręczone w dniu [...] grudnia 2020 roku. Z tych powodów zdaniem organu skarga jest bezzasadna. Rozumiejąc pojęcie bezczynności lub przewlekłości jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, stwierdzić należy, że taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego udzielił odpowiedzi w przedmiotowej sprawie bez zbędnej zwłoki, dwa dni po wpłynięciu wniosku do urzędu, tj. w dniu [...] grudnia 2020 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga M. G. jest dopuszczalna, albowiem skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia poprzez złożenie ponaglenia. Jak wynika z akt sprawy, ponaglenie zostało złożone w dniu [...] lutego 2021 r. (k. 15 akt sąd.), natomiast skarga została podpisana elektronicznie w dniu [...] lutego 2021 r. (k. 6 i 7 akt sąd.). Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., bezczynność organu występuje w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Do terminu rozpoznania sprawy w sprawie wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego stosuje się reguły określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 35 § 1, 2 i 3 tej ustawy stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na mocy art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej sprawie wniosek M. G. o przesłanie fotokopii karty zgonu T. G. wpłynął do organu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej w dniu [...] grudnia 2020 r. (k. 3 akt adm.). Co do zasady organ winien był więc załatwić wniosek skarżącego maksymalnie do dnia [...] stycznia 2021 r. Wyjaśnienia przy tym jednak wymaga, że przez "załatwienie wniosku" w rozpoznawanej sprawie należy rozumieć dokonanie czynności materialno-technicznej poprzez wydanie dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego (w tym karty zgonu), bądź też wydanie decyzji o odmowie wydania kopii karty zgonu. Choć bowiem ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego dla odmowy dokonania czynności materialno-technicznej wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stany cywilnego wprost nie przewiduje żadnej formy, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1473 ze zm.), zgon i jego przyczyna są stwierdzane przez lekarza, leczącego chorego w ostatniej chorobie (ust. 1), lub też w drodze oględzin, dokonywanych przez lekarza lub w razie jego braku przez inną osobę, powołaną do tej czynności przez właściwego starostę (ust. 2) w wydawanej w tym celu karcie zgonu (ust. 4). Podmiot, któremu zostanie wydana karta zgonu, przedkłada ją kierownikowi urzędu stanu cywilnego, który uzupełnia ją wraz z adnotacją o zarejestrowaniu zgonu w rejestrze stanu cywilnego lub adnotacją o zgłoszeniu zgonu, jeżeli z powodu niedostępności rejestru nie jest możliwe zarejestrowanie zgonu w dniu jego zgłoszenia (ust. 4a). Jak wynika z art. 26 ust. 1 u.a.s.c., dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego lub dokumenty złożone po sporządzeniu aktu stanu cywilnego stanowiące podstawę do dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu stanu cywilnego lub stanowiące podstawę zamieszczenia przypisku przy innych aktach stanu cywilnego stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. Zgodnie z art. 26 ust. 4 u.p.a.s.c., dokumenty z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, na żądanie sądu, prokuratora, osoby, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoby mającej interes prawny, mogą być wydawane w formie dokumentu elektronicznego, kopii lub wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego regulacji co do formy działania organu przy odmowie dokonania czynności materialno – technicznej, przy jednoczesnym braku wyłączenia tej formy ma ten skutek, że poszukując formy rozstrzygnięcia należy odwołać się do dorobku doktryny i orzecznictwa, które dotyczą omawianej kwestii. W literaturze przedmiotu wskazuje się (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15 - 16), że brak regulacji formy konkretyzacji normy prawa materialnego, bądź brak ustanowienia takiej formy expressis verbis wymaga zastosowania procesu wykładni. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, a tym samym dla wykładni prawa materialnego i procesowego, wynikają dwie zasady: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Podkreśla się, że dla ukształtowania praw jednostki na drodze administracyjnej podstawowe znaczenie ma zasada prawa do procesu, której istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa postępowaniu, z zagwarantowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Prawo do obrony interesu prawnego jednostki na drodze postępowania unormowanego przepisami prawa procesowego jest zatem podstawową wartością demokratycznego państwa prawnego. Wskazuje się również, że taki kierunek wykładni norm materialnego prawa administracyjnego przyjmuje orzecznictwo. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/93, Sąd Najwyższy przyjął, że obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach (OSNCP z 1994 r., nr 9 poz. 181). W rozpoznawanej sprawie przedstawione stanowiska należy odnieść do prawa materialnego, na podstawie którego złożony został wniosek o wydanie dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, tj. art. 26 ust. 4 P.a.s.c., który reguluje wydawanie dokumentów. Analiza tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że warunkiem dokonania czynności materialno - technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Spełnienie tej przesłanki, co do zasady, uzasadnia dokonanie czynności (wydanie dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego). Natomiast w przypadku wątpliwości co do istnienia interesu prawnego, okoliczność ta podlega badaniu przez organ (kierownika urzędu stanu cywilnego). Innymi słowy, wydanie aktu odmownego musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego w uzyskaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, wtedy odmowa jest niewątpliwie aktem władczym właściwego organu. Postępowanie mające na celu ustalenie istnienia interesu prawnego powinno się toczyć według standardów konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, których podstawowymi elementami jest zagwarantowanie prawa do wysłuchania oraz zapewnienie czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Aby te standardy były zachowane, postępowanie musi być prowadzone zgodnie z ustalonymi regułami, to jest w sposób określony przepisami prawa o postępowaniu procesowym. W obowiązującym porządku prawnym kwestie procesowe w sprawach należących do organów administracji publicznej (a takim organem zgodnie z art. 26 ust. 4 u.p.a.s.c. jest kierownik urzędu stanu cywilnego), zawiera Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem dopiero postępowanie prowadzone na podstawie przepisów tego Kodeksu daje gwarancje wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Wobec tego należy przyjąć, że skoro istnieje przepis prawa materialnego, który uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie dokumentu, który jednocześnie wskazuje organ właściwy dla dokonywania czynności materialno – technicznej (art. 26 ust. 4 u.p.a.s.c.), to prowadząc postępowanie wyjaśniające co do istnienia interesu prawnego organ prowadzi postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 K.p.a.), które przy braku interesu prawnego winien zakończyć decyzją (art. 104 K.p.a.). Przedstawiony tok rozumowania znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia (zob. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., P 18/03 OTK-A 2005/6/63) (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1952/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organ winien w przeciągu miesiąca wydać kopię karty zgonu, albo odmówić jej wydania w formie decyzji administracyjnej. Jak przy tym wynika z art. 26 ust. 4 u.p.a.s.c., dokumenty z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego mogą być wydawane na żądanie sądu, prokuratora, osoby, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoby mającej interes prawny. Jeśli w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że przedstawiony do wniosku dokument nie potwierdza interesu prawnego skarżącego do wydania mu kopii karty zgonu T. G., winien wezwać skarżącego, aby w terminie zakreślonym przez organ (nie krótszym niż 7 dni – por. stosowany odpowiednio art. 64 § 2 K.p.a.) wykazał swój interes prawny, z jednoczesnym pouczeniem, że niewykazanie interesu prawnego w zakreślonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie wydania karty zgonu. Stąd też za załatwienie wniosku nie można uznać "pisma informującego" z dnia [...] grudnia 2020 r., w którym organ wskazał jedynie, że przedłożone pismo z sądu spadku nie stanowi o interesie prawnym skarżącego w uzyskaniu karty zgonu jego ojca. Organ nie wezwał bowiem skarżącego do wykazania interesu prawnego w stosownym terminie, wraz z pouczeniem o skutkach jego niewykazania, a następnie nie załatwił wniosku w przewidzianej prawem formie, tj. nie udostępnił karty zgonu lub nie wydał decyzji o odmowie jej wydania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W opinii Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Wynikało z błędnego przekonania organu, że sprawa z wniosku skarżącego została załatwiona pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego, ale odpowiedział na wniosek, jednak jego wykładnia prawa okazała się wadliwa. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt III wyroku). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości. Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegł podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanej sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.