II SAB/Po 175/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi: A. A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 lipca 2024 r. A. A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina K.. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 roku, nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie z uwagi na bezsprzeczną rozbieżność ustaleń planu miejscowego i wniosku o ustalenie warunków zabudowy co do tego samego terenu. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na brak wskazania okresu zawieszenia oraz brak wyjaśnienia czy istniała realna możliwość ukończenia prac planistycznych w tym czasie oraz nie wskazanie w jakim terminie będą miały miejsce poszczególne etapy składające się na procedurę planistyczną. Postanowieniem z dnia 29 marca 2024 roku, znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji w związku z podjęciem uchwały nr XL/531/2017 Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 października 2017 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], w rejonie ulicy [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem rozpoczęto procedowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co konieczne było zawieszenie z urzędu przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał na wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 9 do 30 kwietnia 2024 roku. Orzekając o zawieszeniu postępowania organ wyjaśnił, że miał na względzie, iż ustawowy 18-miesięczny termin zawieszenia postępowania administracyjnego, który upływał w dniu 2 lutego 2025 roku (lub zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego w dniu 2 stycznia 2025 roku), a uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ulicy [...] - etap I spodziewane było w połowie 2024 roku. Pismem z dnia 9 kwietnia 2024 r. A. A. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła zażalenie na wyżej opisane postanowienie wnosząc o jego uchylenie i nakazanie organowi pierwszej instancji kontynuowanie prowadzenia bezzasadnie zawieszonego postępowania. Pismem z dnia 02 sierpnia 2024 r. organ pierwszej instancji powiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze o podjęciu uchwały nr IV/44/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], w rejonie ulicy [...] – etap I, która w dniu 15 lipca 2024 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z roku 2024 pod poz. 6365 i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Działki położone w rejonie ulicy [...] w R. znajdują się na terenie objętym wymienionym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. pełnomocnik A. A. wniósł ponaglenie do Kolegium, w którym wskazał że sprawa nie została rozstrzygnięta. Podkreślił przy tym, że organ odwoławczy nie prowadzi postępowania dowodowego a także, że nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego (jeden miesiąc), gdzie wskazałby przyczyny zwłoki. Dodał, że sprawa w jego ocenie nie należy do skomplikowanych. Pismem z dnia 2 września 2024 r. A. A. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Kolegium podnosząc te same zarzuty, które wskazano w ponagleniu. Skarżąca wniosła przy tym o stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Kolegium do rozpoznania zażalenia w terminie miesiąca od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego; wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organowi lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej powołanym przepisem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie nie toczy się postępowanie dowodowe, nie ma żadnych przeszkód aby sprawa była załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a.; strona nie otrzymała prawidłowego zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 k.p.a.; a w efekcie nie rozumie dlaczego stosunkowo prosta sprawa nie jest załatwiona i nie dostała rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 19 września 2024 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy istniała podstawa prawna do jego rozpoznania, ale z dniem 29 lipca 2024 roku (wejście w życie planu miejscowego) ustała możliwość zastosowania przepisu art. 59 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie argumentując to tym, że opóźnienie w procedowaniu zażalenia nie wynikało ze złej woli organu, lecz zwiększonej liczby spraw wpływających do niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, co Sąd uczynił w niniejszej sprawie. W tym trybie sprawy rozpoznawane są na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania zażaleniowego w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. W przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, a także z okoliczności, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Wobec powyższego Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał, że choć strona zarzuca w skardze zarówno bezczynność jak i przewlekłość to w istocie skarga dotyczy wyłącznie bezczynności Kolegium. Za takim twierdzeniem stoi wynikający z akt administracyjnych i sądowych stan faktyczny sprawy z którego wynika, że doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że choć w aktach organu odwoławczego zalega datowane na dzień 24 kwietnia 2024 r. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia z zaznaczeniem, że rozstrzygnięcie w sprawie nie zostanie wydane w ciągu 6 miesięcy licząc od dnia otrzymania zawiadomienia, to nie ma w nich potwierdzenia nadania tego pisma, ani tym bardziej potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika skarżącego takowego zawiadomienia. Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie zażalenie zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącej w dniu 9 kwietnia 2024 roku (z zachowaniem terminu wskazanego w art. 141 § 2 k.p.a.) i przekazane do Kolegium wraz z pismem przewodnim organu pierwszej instancji w dniu 16 kwietnia 2024 r. (z zachowaniem 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a.). Przesyłka wpłynęła do Kolegium w tym samym dniu i to z tym terminem wiązać należy miesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, W. 2023, art. 35, uwaga 5, LEX/el). Termin na załatwienie sprawy upłynął więc z dniem 16 maja 2024 r. Skarżąca złożyła ponaglenie w dniu 30 sierpnia 2024 r., a następnie 2 września 2024 r. wniosła skargę. Dnia 19 września 2024 roku organ odwoławczy wydał postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Pojawia się zatem pytanie, czy można mówić o bezczynności Kolegium wobec okoliczności, że po wniesieniu skargi na bezczynność wydał rozstrzygnięcie dotyczące postępowania zażaleniowego. Sądy administracyjne, wielokrotnie odnosiły się do problematyki rozróżnienia skutków sporządzenia, wysłania oraz doręczenia rozstrzygnięcia stronom postępowania (por. uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, uchwała NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09; wyroki NSA: z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/11, z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2425/10, z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 39/10, z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SAB 30/98, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w stanie bezczynności na dzień wniesienia skargi wobec niedopełnienia obowiązku wysłania zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani niewydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Bezczynność ta nie miała jednak w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że po dacie wniesienia skargi na bezczynność wydane zostało rozstrzygnięcie dotyczące postępowania zażaleniowego, które wynikało z przyczyn związanych z chorobą pracownika organu oraz nadmiarem spraw wpływających do Kolegium. Zaistniała zwłoka nie wynikała więc ze złej woli organu, jego celowego działania na niekorzyść strony, czy pominięcia przepisów k.p.a. (na co wskazuje również przygotowane w aktach sprawy zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, które nie zostało jednak wysłane skarżącemu). Nie mogło to więc doprowadzić do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę, że żądane przez skarżącego rozstrzygniecie zostało wydane przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia zażalenia strony we wskazanym w skardze terminie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W związku ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi lub przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).