II SAB/Po 176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. M. w terminie 14 dni od otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; u.w.KAS), pismem z dnia [...] r. złożył A. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P., z miejscem świadczenia pracy w P. (Referat Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Urzędzie Skarbowym w P.). W dniu [...] r. A. M. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wskazując jednocześnie, że jej przyjęcie jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz jego sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegł, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać. Następnie pismami z dnia [...] r. i [...] r. A. M. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wezwaniem do złożenia propozycji służby. Pismem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odpowiadając na wezwania z [...] r. i [...] r. wyjaśnił, że brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 u.w.KAS nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Wyraz "odpowiednio" porządkuje więc kwestię kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej zgodnie z wezwaniem. Pismem z [...] r. A. M. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zażalenie na bezczynność tego organu i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 ustawy o KAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu tj. [...] r. Pismem z dnia [...] r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą w braku złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 u.w.KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby i o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – propozycji uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg jego służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż propozycja pracy złożona skarżącemu w dniu [...] r. nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Z przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w tej propozycji jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Przekształcenie to następuje automatycznie, z mocy samego prawa, w dacie wskazanej w propozycji, i nie wymaga wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli uprzednio funkcjonariusz miał nawiązany stosunek służbowy na podstawie mianowania. Ustawodawca nie przewidział bowiem składania przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji, a zatem decyzja taka musiałaby zostać uznana za nieważną, z uwagi na brak kompetencji do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazala się zasadna. Na wstępnie należy wskazać, że rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą A. M. dotyczy w istocie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Następnie należy wyjaśnić, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 210/17 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach o sygn. III SAB/Gd 16/18, III SAB/Gd 145/17, III SAB/Gd 81/17, III SAB/Gd 109/17 (wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć należy, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w u.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.w.KAS), - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.w.KAS), - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.KAS). W niniejszej sprawie skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję zatrudnienia w dniu [...] r., jednocześnie podejmując działania w celu otrzymania propozycji służby. Należy też podkreślić, że złożona skarżącemu pismem z dnia [...] r. propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań. (k. 1 akt adm.). W kontekście powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu, wśród których wymienia się: (1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym), (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, (3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98; publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06; publ. OTK-A 2008/4/63), (4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52). Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź" jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (zob. w tej materii: wyrok TK z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Ponadto zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Natępnie należy zauważyć, że w myśl art. 169 ust. 4 u.w.KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 u.w.KAS skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy. W tym miejscu należy przywołać wywód prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12, w uzasadnieniu którego wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyrokach z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 158/17, a odnoszącym się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w zdaniem Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 u.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 u.w.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.). Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.w.KAS ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany, jednak nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.w.KAS). Zatem należy uznać, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę), mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 u.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa, tj. przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie (zob. w tej materii: wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego jest zresztą zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej, może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w niniejszym wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Zdaniem Sądu, z treści regulacji zawartych w u.w.KAS wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 u.w.KAS), jak też zatrudnienia (która to propozycja - jak wskazano powyżej - nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i 7 u.w.KAS. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu wskazanie, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS. W ocenie Sądu nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 u.w.KAS, ani z art. 165 ust. 7 u.w.KAS. Istotne jest, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 u.w.KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 u.w.KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 u.w.KAS musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 u.w.KAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 u.w.KAS. Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 u.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 u.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Należy podkreślić, że w konsekwencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 u.w.KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Sąd podkreśla również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.w.KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Należy ponadto zaakcentować, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też Sąd nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego – będąca elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy - równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Orzekając jak w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w u.w.KAS, jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.