II SAB/Po 177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sądowy Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: odrzucić skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej: "u.w.KAS"), pismem z dnia [...] r. złożył A. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P., z miejscem świadczenia pracy w P. (Referat Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Urzędzie Skarbowym w P.). W dniu [...] r. A. M. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wskazując jednocześnie, że jej przyjęcie jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz jego sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegł, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać. W dniu [...] r. A. M. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, która jego zdaniem zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby. Pismem z [...] r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej poinformował A. M. o braku podstawy prawnej do złożenia odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia oraz o tym, że przepisy ustawy o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Pismem z dnia [...] r. A. M. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie w przedmiocie odwołania od propozycji pracy z dnia [...] r. Następnie pismem z [...] r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia [...] r. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż ta propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącego od tej decyzji administracyjnej i o nakazanie mu podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż złożona skarżącemu propozycja pracy z [...] r. nie była decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Z przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w tej propozycji jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Przekształcenie to następuje automatycznie, z mocy samego prawa, w dacie wskazanej w propozycji, i nie wymaga wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli uprzednio funkcjonariusz miał nawiązany stosunek służbowy na podstawie mianowania. Ustawodawca nie przewidział bowiem składania przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji, a zatem decyzja taka musiałaby zostać uznana za nieważną, z uwagi na brak kompetencji do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy, że zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Dlatego też przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 P.p.s.a. Skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że z art. 165 ust. 7 u.w.KAS wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 tej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 u.w.KAS. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.w.KAS). Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Stwierdzić należy, że skarżący błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną mu pismem z dnia [...] r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. A zatem nie sposób zgodzić się, że propozycja ta stanowi władczą formę rozstrzygnięcia, kształtuje prawa i obowiązki, bowiem sama propozycja nie wywołuje jeszcze żadnych skutków. Ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji zatrudnienia formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy). Podkreślić należy fakt, że decyzja administracyjna wydawana przez organ administracyjny zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Sama propozycja zatrudnienia nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Złożenie propozycji zatrudnienia (art. 165 ust. 7 u.w.KAS) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu - z mocy prawa - albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.w.KAS). Wobec stwierdzenia, że propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) propozycja zatrudnienia nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. W tej sytuacji nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. Skoro bowiem w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, to pismo nazwane "odwołaniem" nie stanowi w istocie odwołania w rozumieniu kpa, a w konsekwencji nie rodzi po stronie organu obowiązków, które ciążą na organie I instancji w przypadku faktycznego wniesienia odwołania przez stronę postępowania. Decyzja administracyjna wydawana przez organ administracyjny zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Ustawa o KAS nie pozwala na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Regulacja art. 277 ustawy o KAS, stanowiąca zresztą powielenie treści art. 189 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, określoną w art. 177 Konstytucji RP. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skarżącemu nie przysługiwało odwołanie, a w konsekwencji na organie nie ciążyły obowiązki, których brak realizacji czyniłby dopuszczalnym wniesienie skargi na bezczynność. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę.