II SAB/Po 179/25

Dnia 27 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z przepisami prawa oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga L. G. (zwanej dalej "skarżącą") na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "PINB") dotyczącą stanu zgodności stropu w budynku przy ul. [...]. W tej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zaskarżona bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 24 października 2023 r. skarżąca zwróciła się do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania wobec sąsiadów – A. i M. małż. T. – dotyczącego izolacyjności akustycznej stropu w mieszkaniu przy ul. [...]. Dnia 2 lutego 2024 r. odbyła się kontrola doraźna w mieszkaniu sąsiadów skarżącej. Podczas kontroli ustalono, że obecni właściciele mieszkania nabyli je w 2021 r., wykonano wiele remontów, w tym podłogi. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a także zmiany funkcji pomieszczeń. Przedłożone do akt sprawy sprawozdanie z pomiaru hałasu świadczy o emisji hałasu w całym budynku, nie można stwierdzić, że to z konkretnego lokalu sąsiadów wydobywa się dźwięk. Poza tym właściciele byli nieobecni w niektórych dniach prowadzenia pomiarów. PINB uznał, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia sprawy. Biegły, który wykonywał pomiary akustyczne w mieszkaniu skarżącej stwierdził, że aparatura zarejestrowała przekroczenie dopuszczalnego poziomu akustycznego w różnych porach dnia. Źródłem były aktywności bytowe mieszkańców w budynku wielorodzinnym. Mowa jest o dźwiękach uderzeniowych, które przenikały przez przegrody budowlane (stropy) podczas chodzenia, przesuwania mebli lub innych przedmiotów powodujących drgania przegrody budowlanej. PINB wezwał biegłego do wyjaśnienia, co jest źródłem hałasu. Ten jednak oświadczył, że nie był świadkiem zdarzeń akustycznych i nie może tego stwierdzić. PINB uznał zatem, że konieczny jest pomiar akustyczny przegród zewnętrznych. Pismem z dnia 11 września 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r..Z. – wniosła ponaglenie na bezczynność PINB. Skarżąca podniosła, że nie ma ona możliwości przeprowadzenia pomiarów akustycznych w mieszkaniu sąsiadów. Nie ma ona aparatury, a także nie ma dostępu do ich mieszkania. Rolą PINB jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W razie zlokalizowania nieprawidłowości, PINB powinien je likwidować. PINB nie wszczął postępowania administracyjnego w tej sprawie. Przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazują na konieczność zapewnienia komfortu w lokalu mieszkaniowym. Przedłożona do akt ekspertyza wskazuje jasno, że tego komfortu nie ma. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (zwany dalej "WWINB") w piśmie z dnia 30 września 2024 r. wyjaśnił skarżącej, że jej ponaglenie jest bezprzedmiotowe, ponieważ PINB nie wszczął postępowania administracyjnego. Ponaglenie można wnieść wyłącznie, gdy sprawa administracyjna jest zawisła przed organem administracji publicznej. Na prośbę skarżącej, ponaglenie zostało zakwalifikowane jako skarga na działalność organu. WWINB uznał tę skargę jako nieuzasadnioną. W piśmie z dnia 11 lutego 2025 r. skarżąca podniosła, że nie może ona wykonać pomiarów akustycznych bez dostępu do mieszkania sąsiadów. Ci dobrowolnie takiego dostępu nie udzielą. Bez wszczęcia postępowania administracyjnego nie można wykonać żadnego ruchu. Skarżąca zadeklarowała chęć poniesienia kosztów badań akustycznych, ale oczekuje od PINB stosownej reakcji w postaci wszczęcia postępowania. Skarżąca, reprezentowana przez ww. radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PINB. Skarga jest tożsamej treści jak ponaglenie. Skarżąca domaga się stwierdzenia, że PINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a nadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru budowlanego podniósł, że poinformował skarżącą o efektach swojej kontroli. Nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Ponieważ sprawozdanie z pomiarów akustycznych nie dowodzą, że to z mieszkania małż. T. dochodzą odgłosy, PINB wezwał skarżącą do wykonania analizy akustycznej przegród zewnętrznych. Tylko wówczas będzie można podjąć skonkretyzowane działania. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II SAB/Po 179/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego przedstawionego jemu przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie to zostało ostatecznie rozwiązane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r. o sygn. akt II OPS 2/25. Postanowieniem z dnia 25 września 2025 r. o sygn. akt II SAB/Po 179/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności PINB w przedmiocie niezainicjowania postępowania administracyjnego. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 27 października 2025 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 27 listopada 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, choćby nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 11 września 2024 r. To oznacza, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż skarga podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna. Racjonalny ustawodawca nie wprowadza instytucji pozornych. Wniesienie ponaglenia, co już wyjaśniono, otwiera drogę do zwalczania opieszałości organu administracji publicznej przez stronę postępowania. Nieistotne, czy zostanie ono rozpatrzone, ponieważ rolą środków dyscyplinowania administracji publicznej w postaci ponaglenia i skargi na bezczynność/przewlekłość, jest możliwie jak najszybsze zmobilizowanie organu administracji publicznej do wykonania ciążącego na nim obowiązku prawnego (tu: wydanie decyzji administracyjnej). Szybkość działania jest tutaj kluczowa, ponieważ sąd administracyjny nie może rozpoznawać historycznej bezczynności ani przewlekłości (uchwała NSA z dnia: 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność PINB rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może uchylić się od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości. Skarżąca zarzuca PINB bezczynność w sprawie uciążliwości akustycznych, jakie mają dobiegać z sąsiedniego mieszkania. Skarżąca uważa, że PINB powinien wszcząć postępowanie administracyjne w tej sprawie. PINB odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że wykonał to co do niego należało i nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Sąd zgadza się z argumentacją organu nadzoru budowlanego i stwierdził, że skarga jest oczywiście nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy właściwie zarysować kontekst prawny, jaki wyłonił się na kanwie niniejszej sprawy. Skarżąca domaga się podjęcia przez PINB działania zmierzającego do zachowania właściwych wymagań akustycznych w przegrodach, tj. ścianach i stropie mieszkania należącego do A. i M. małż. T. w mieszkaniu przy ul. [...] w P.. Chodzi zatem o prawidłowość pobudowania poszczególnych elementów budowlanych, gdyż zdaniem skarżącej, wymagania te nie są dotrzymane skoro dochodzi do uporczywej emisji hałasów. To pozwala na stwierdzenie, że przedmiotem oczekiwań skarżącej jest wszczęcie postępowania związanego z wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Rzeczone zagadnienie zostało uregulowane w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). W tym miejscu nie można nie wspomnieć o przepisie art. 53a ust. 1 p.b., który stanowi, że postępowania uregulowane w ww. rozdziale wszczyna się z urzędu. Dodać trzeba, że wyłącznie z urzędu. Nie można twierdzić, że również legitymowanie się interesem prawnym pozwalałoby na przełamanie tejże zasady, ponieważ w takiej sytuacji przepis art. 53a ust. 1 p.b. byłby niecelowy, bowiem można byłoby korzystać z regulacji art. 61 k.p.a. Taka konstatacja płynie z niemalże jednolitego orzecznictwa (zob. np. wyrok NSA z dnia: 6 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1357/22, 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 441/22, 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2430/22), a przede wszystkim z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oczekiwaniu na którą zawieszono postępowanie sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd Kasacyjny podjął uchwałę o następującej treści: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." (uchwała NSA z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25). Zacytowana uchwała ma charakter abstrakcyjny, dlatego też Sąd w składzie orzekającym jest nią bezwzględnie związany. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zasadę, że postępowania, o których mowa w rozdziale 5b Prawa budowalnego mogą być inicjowane wyłącznie z urzędu, nawet jeśli impuls do zainteresowania się sprawą pochodzi od potencjalnej strony postępowania. Oczywistym jest, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć działania wyjaśniające, które doprowadzą go do konkretnych wniosków – wszcząć postępowanie albo zaniechać dalszych działań. Jak potwierdzono w ww. uchwale, organ nadzoru budowlanego nie ma nawet obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Wystarczy zwykłe pismo informacyjne. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że skarżąca wezwała PINB do podjęcia działania w sprawie. PINB przeprowadził kontrolę, a także pozyskał opinię biegłego, który miał wskazać źródło hałasów w budynku, w jakim zamieszkuje skarżąca oraz małżonkowie T.. Opinia nie wykazała konkretnego źródła hałasu. Wiadomo tylko tyle, że są to odgłosy bytowania ludzi, ale nie da się stwierdzić, z którego mieszkania dobiegają te hałasy. PINB skonstatował, że jeśli skarżąca przedstawi bardziej skonkretyzowaną opinię, która dostarczy istotniejszych wniosków, to wówczas będzie to podstawa do podjęcia dalszych działań (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 455/24). Sąd upatruje w tym dopełnienia obowiązku z pkt 2 sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. PINB poinformował skarżącą, że nie ma podstaw do dalszego działania, dlatego nie dojdzie do wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Dotychczasowe ustalenia nie pozwoliły na wszczęcie takowego postępowania, ukierunkowanego na nakazanie małżonkom T. podjęcia działań o doniosłości prawno-budowlanej. PINB postąpił w sposób, w jaki postąpić należało w świetle obowiązujących przepisów, a także w myśl poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawnionego w ww. uchwale. Sąd w składzie orzekającym miał obowiązek uznać postawę PINB za odpowiadającą prawu, ponieważ uchwała ta ma moc wiążącą. "Moc ogólnie wiążącą posiadają, zarówno uchwały abstrakcyjne jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1942/06). Jedyną zatem możliwą konkluzją w niniejszej sprawie jest konstatacja o braku popadnięcia przez PINB w stan bezczynności. Odnosząc się bezpośrednio do skargi, należało stwierdzić iż żadna argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie. Brak możliwości przeprowadzenia pomiarów w mieszkaniu sąsiadów nie może doprowadzić do nakazania PINB wszczęcia postępowania administracyjnego. Działania podjęte przez PINB wykazały brak możliwości wszczęcia postępowania z udziałem konkretnych osób. Postępowanie administracyjne musi od samego początku być skierowane wobec konkretnego adresata, bowiem celem postępowania jest konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu prawa. Ustalenia ekspertyzy wskazują na brak komfortu akustycznego, jednakże nie można wywodzić z tego obowiązku wszczęcia postępowania z udziałem małżonków T.. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, jakie mogłyby skutkować uznaniem, iż PINB dopuścił się bezczynności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.