II SAB/Po 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] K. w przedmiocie uszkodzenia drogi gminnej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w kwocie [...](słownie: [...]) złotych. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak P. D., reprezentowany przez r.pr. G. W., pismem z 04 października 2018 r. złożył skargę na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie uszkodzenia drogi gminnej położonej w Ż. - działka gruntu nr [...]. Skarżący wniósł o: 1. orzeczenie przez Sąd , iż Burmistrz Miasta i Gminy w K. rażąco naruszył przepisy prawa a to art. 35 , art. 36 i art. 37 § 4 kpa, co skutkowało przewlekłością prowadzonego postępowania oraz bezczynnością organu, 2. wyznaczenie przez Sąd organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy, 3. zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy kosztów postępowania wg norm przepisanych wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż pismem z dnia 19 marca 2018 r. skarżący wniósł podanie do Burmistrza Miasta i Gminy z żądaniem naprawy zniszczonej od kilku lat drogi gminnej, położonej w Żelaznie, a stanowiącej działkę gruntu nr [...]. W dniu 02 kwietnia 2018 r. organ administracji wszczął postępowanie pod sygnaturą RiG 7234.1.2018, o czym zawiadomił strony pisemnie. Ponieważ organ pozostawał bezczynny i oprócz wizji lokalnej z udziałem stron od zainicjowania postępowania w sprawie nie działo się nic, strona wystosowała ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które Burmistrz Miasta i Gminy w K. najprawdopodobniej nie przekazał do organu II instancji. Wskazano, iż podjęto nieudaną próbę naprawy drogi i prowadzono pomiary geodezyjne. Zdaniem skarżącego postępowanie jest prowadzone przewlekle. Przy właściwym i energicznym prowadzeniu winna być ona zakończona w terminach ustawowo przewidzianych. Organ mimo przekroczenia terminów określonych w art. 35 K.p.a. nie informował strony o terminie załatwienia sprawy, a wykonane czynności naprawy drogi są nieefektywne. Nadal nie wiadomo jak długo postępowanie będzie się toczyć. Tym samym naruszono rażąco art. 36 K.p.a, a także 37 § 4 K.p.a, albowiem od organu I instancji do organu nadrzędnego nie przekazano ponaglenia strony wraz z aktami sprawy. Ta ostatnia okoliczność powoduje także, że organ pozostaje w bezczynności nie nadając biegu złożonemu ponagleniu. Odpowiadając na skargę Burmistrza Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w dniu 02 kwietnia 2018 zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie uszkodzenia drogi gminnej - działki o nr ewid.[...] poprzez użytkowanie rolnicze działek sąsiadujących z drogą, tj. dz. nr ewid. [...], [...] oraz zmagazynowanie na powyższej działce kamieni polnych o znacznych rozmiarach, co powoduje utrudnienia w korzystaniu z drogi innym użytkownikom m. Żelazno. Dalej wyjaśniono, iż 10 maja 2018 r. wpłynęło ponaglenie zobowiązujące organ I instancji do niezwłocznego załatwienia sprawy, oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności. Pismem z 30 maja 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że prowadzone postępowanie w sprawie wymaga czasu na załatwienie kolejnych etapów. Wskazano, iż w dniu 19 czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy poinformował wnioskodawcę, że dokonano niwelacji przedmiotowej drogi z jednoczesnym uzupełnieniem znacznych nierówności tłuczniem betonowym kruszonym, co przyczyniło się do znacznej poprawy przejezdności tej drogi. Ponadto Burmistrz poinformował, że zlecono geodecie wykonanie ustalenia granic na odcinku od dz. nr ewid. [...] w kierunku drogi powiatowej obustronnie. Wyjaśniono, że wniosek dotyczył umożliwienia wjazdu na działkę gruntową i to zostało wykonane. Wskazano też iż nieprzekazanie ponaglenia do SKO było niezamierzone, tym bardziej, iż pismem z dnia 30 maja 2018r. przedstawiono wnioskodawcom stan sprawy oraz zaawansowanie robót, zgodnie z ich wnioskiem. Odpowiedź pisemna w tym przedmiocie nastąpiła po parokrotnych rozmowach z wnioskodawcami, stąd zdziwienie budzi dalsze procedowanie przez nich w zakresie wymierzenia kary grzywny. Odpowiadając na wezwanie Sądu, pismem z 3 czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że droga gminna położona na działce nr ewidencyjny [...] w m. Ż. stanowi drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 8 ustawy z 21 marca 1986 r. o drogach gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., a w przypadku przewlekłości także pkt 4a, w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności tam wskazanych. Ponadto dopuszczalna jest także skarga na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem kognicji Sądu nie podlega co do zasady skarga na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy sprawa, której dotyczy skarga, nie jest załatwiana w formie o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 (4a), lub które nie dotyczy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjątek stanowią skargi na bezczynności uregulowane w przepisach szczególnych (patrz m.in. art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy rozważyć należy, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w K. w sprawie uszkodzenia drogi gminnej położonej w m. Ż. – działka nr [...] - podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Regulacje prawne dotyczących dróg publicznych i dróg wewnętrznych zawarte zostały w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. , poz. 2068). Tytuł ustawy wskazuje, iż regulacje prawne w niej zawarte dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, o czym świadczy treść art. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne ( art. 2 ust. 1 ustawy o drogach). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ustawa reguluje też sposób w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu ( art. 7 ust. 2 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Zarządcami dróg są organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg ( art. 19 ust. 1 ustawy o drogach). W art. 19 ust. 2 wskazano, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z powyższego wynika, iż ustawa o drogach zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. Jednakże do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1a ustawy o drogach wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. (por. wyrok z WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 stycznia 2010 r. o sygn .akt II SA/Go 1008/09 i powołane w nim orzecznictwo – wyrok jest dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z przepisów ustawy o droga publicznych nie wynika, aby na organie gminy jakim jest Wójt Gminy, ciążył obowiązek wydania stosownego aktu lub czynności dotyczącej budowy, modernizacji, odbudowy, przebudowy czy "udrożnienia" drogi wewnętrznej. Utrzymanie, budowa, modernizacja drogi wewnętrznej położonej na terenie należącym do gminy należy do kompetencji wójta gminy, co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania stosownego aktu nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności (patrz wyrok NSA z 24 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1423/10 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla przykładu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2002 r. o sygn. akt II SA/Kr 2223/99 uznał, iż sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków objętych prawem cywilnym (sprawą cywilną), w myśl zatem art. 2 § 1 k.p.c. właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny (wyrok ten jest dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak wynika z akt sprawy droga położona w m. Ż. , a stanowiąca działkę gruntu nr [...], jest droga wewnętrzną, zatem kwestie dotyczące utrzymanie tej drogi pozostają w gestii uprawnień właścicielskich gminy K., a jej organy nie są uprawnione do ich rozstrzygania w formie administracyjnoprawnej. Podkreślić też należy, iż z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Niemniej zgodnie z art. 7 ust. 2 to odrębne ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Taką ustawą jest ustawa o drogach publicznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 24 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1423/10, obowiązki o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 dotyczy dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, nie zaś dróg wewnętrznych (art. 8 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach należy stwierdzić, iż skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie uszkodzenia drogi gminnej wewnętrznej położonej w Ż. - działka gruntu nr [...], nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie dotyczy sprawy w której organ ten zobligowany jest do wydania aktu lub podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. ( § 3 ust. 2pkt 8 P.p.s.a.) czy też podjęcia jakiegokolwiek innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 ust. 2 pkt 8 P.p.s.a.). Stąd też skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekał w pkt II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak