II SAB/Po 192/25

Dnia 2 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2025 roku sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem, zatytułowanym jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, D. B. - powołując się na ustawę z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") – zwrócił się o udostępnienie w odpowiedzi skanu uchwały Rady Miejskiej we W. nr XLI/296/98 z 23 stycznia 1998 r. Pismo wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy W. 15 maja 2025 r. W piśmie z 31 maja 2025 r. D. B. skierował do tut. Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w rozpoznaniu powyższego wniosku, wnosząc o: 1. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy W. dopuścił się bezczynności w jego rozpoznaniu, 2. stwierdzenie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy W. do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żądanej informacji, nie został poinformowany o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku ani nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji. Termin załatwienia wniosku upływał 29 maja 2025 r. Począwszy od 30 maja 2025 r. zdaniem skarżącego organowi można zarzucić bezczynność, albowiem nie dopełnił obowiązku powiadomienia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ani nie załatwił sprawy w inny przewidziany prawem sposób. Skarżący zauważył, że wniósł o udostępnienie skanu zaledwie jednej, nieszczególnie obszernej uchwały, którą organ powinien dysponować w archiwum. Oczywistością jest, że dokument ten stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Brak jest w ocenie skarżącego jakichkolwiek przyczyn usprawiedliwiających przedłużenie terminu rozpoznania wniosku. Na dzień wniesienie skargi opóźnienie w rozpoznaniu wniosku jest niewielkie, a zatem bezczynność ma miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Skarga powyższa złożona została do organu za pomocą środków komunikacji elektronicznej 31 maja 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wnioskowana informacja została przekazana skarżącemu 2 czerwca 2025 r. Podniósł jednak, że w jego ocenie żądana informacja w postaci skanu uchwały Rady Miejskiej we W. nr [...] z 23 stycznia 1998 r. nie stanowi informacji, której udostępnienie podlega przepisom u.d.i.p. Nie zawiera się w katalogu określonym art. 6 tej ustawy. Treść aktów normatywnych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Akty prawne takie jak uchwały nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten znajdował zastosowanie, skoro skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. . Jak wynika z art. 120 P.p.s.a. w rzeczonym trybie sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw. Podstawę rozpatrzenia skargi stanowiły przepisy art. 149 P.p.s.a. Wynika z nich, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W realiach rozpatrywanego przypadku skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem z 15 maja 2025 r. o udostępnienie – w trybie dostępu do informacji publicznej – skanu uchwały Rady Miejskiej we W. nr XLI/296/98 z 23 stycznia 1998 r. Jak wynika ze stanowiska zaprezentowanego na etapie postępowania sądowego, w odpowiedzi na skargę, Burmistrz 2 czerwca 2025 r. przekazał skan uchwały objętej żądaniem, choć jak zaznaczył nie stanowi ona jego zdaniem informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na podstawie tych przepisów. Z tym stanowiskiem organu administracji nie sposób się zgodzić. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wyjaśnić trzeba, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, o czym wprost stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, o czym mowa już w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także i art. 61 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją zatem jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 i powołane tam orzecznictwo, ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 38, dostępna także w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w oparciu o tę ogólną definicję nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała Rady Miejskiej we W. nr XLI/296/98 z 23 stycznia 1998 r., jako dokument wytworzony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powinna być uznana za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Konstatacji tej nie może zmienić odwołanie się przez Burmistrza do art. 6 u.d.i.p., który zawiera jedynie przykładowy katalog spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne, doprecyzowując w tym względzie wspomnianą ogólną definicję tego pojęcia. Zauważyć jednak należy, że sporna uchwała podjęta w sprawie ustalania wysokości opłat za świadczone usługi cmentarne wpisuje się w informację publiczną o polityce wewnętrznej, w tym o wykonaniu zadań publicznych (por. art. 6 ust. 1 pkt 1 li. c), skoro sprawy cmentarzy komunalnych (obecnie gminnych – przyp. Sądu) stanowią nieustannie jedno z zadań własnych gminy (por. art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm., dalej: "u.s.g."). Organ administracji nie przedstawił również argumentacji dlaczego nie miałaby ona zostać uznana za dokument urzędowy, którego treść – jako dane publiczne – wpisuje się w informacje publiczne stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tymczasem analiza przedstawionej uchwały wskazuje, iż wyraża ona wolę Rady Miejskiej we W., została podpisana przez jej przewodniczącego i skierowana – co najmniej – do Zarządu Gminy W., któremu powierzono jej wykonanie. W ocenie Sądu wypełnia ona wszelkie przesłanki pozwalające uznać ją także za dokument urzędowy. Sąd z urzędu dostrzega jednak, iż dodatkowych uwag wymaga to, czy wobec rzeczonej uchwały – która jak podkreślił Burmistrz stanowi akt normatywny – nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to jest czy zasady i tryb dostępu do niej nie został odmiennie uregulowany w innej ustawie. Na problem ten zresztą od dawna zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA w Warszawie z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, CBOSA). Zważywszy przede wszystkim na datę podjęcia tej uchwały i to zagadnienie nie broni jednak Burmistrza przed zarzutem bezczynności. Dość zauważyć, że przepisy, które wprost odnosiły się do zasad i trybu dostępu do spornej uchwały już nie obowiązują, a co za tym idzie nie mogą być przedstawiane wobec skarżącego, jako te które powinny znaleźć zastosowanie przed regulacjami u.d.i.p. Na dzień podjęcia uchwały art. 42 ust. 3 u.s.g., w obowiązującym wówczas brzmieniu, stanowił, iż urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie. Przepis ten został następnie zmieniony z dniem 1 stycznia 2001 r., wraz z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718, dalej: "u.o.a.n."). Nawet gdyby uznać, że udostępnienie uchwały objętej wnioskiem mogło jeszcze nastąpić na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.a.n. w pierwotnym brzmieniu tego przepisu, który stanowił w zasadzie powtórzenie art. 42 ust. 3 u.s.g., to już w 2012 r. doszło do nowelizacji zmierzającej do digitalizacji zbiorów aktów prawa miejscowego. Wprowadzająca tę nowelizację ustawa z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 117, poz. 676) nie regulowała jednak kwestii dotychczas prowadzonych zbiorów, w tym ich ewentualnego przeniesienia do formy elektronicznej. Wraz z nowelizacją z 2012 r. brak jest już zatem dostatecznych podstaw do twierdzenia, by inne ustawy w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. miałyby określać odmienne zasady i tryb dostępu do rzeczonej uchwały. Co za tym idzie w obecnie obowiązującym porządku prawnym nie może już budzić wątpliwości, że uchwała objęta wnioskiem jako informacja publiczna powinna podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i to niezależnie od kwestii obowiązywania tej uchwały w porządku prawnym. Na marginesie zauważyć wypada, że nawet w obecnie obowiązujących przepisach u.o.a.n. doszukać się można odwołania do zastosowania u.d.i.p. W art. 28b ust. 1a tej ustawy przewidziano bowiem, że dzienniki urzędowe inne niż wymienione w ust. 1 oraz zbiory aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat lub gminę lub zawarte w nich akty normatywne i inne akty prawne udostępnia się: 1) nieodpłatnie do wglądu i do pobrania w formie dokumentu elektronicznego na stronach internetowych organów wydających te dzienniki i zbiory; 2) za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub informatycznych nośników danych w rozumieniu przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stosownie do wniosku zainteresowanego podmiotu, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet konieczność podporządkowania się regulacjom u.o.a.n. nie przekreśla w każdym przypadku potrzeby skorzystania z u.d.i.p. Nie jest przy tym w sprawie sporne, iż przedmiotowa uchwała stanowiła akt normatywny zwarty w pierwotnie prowadzonym przez urząd gminy zbiorze aktów prawa miejscowego, co przesądza o tym, że winna być przez organ udostępniona stosownie do wniosku zainteresowanego podmiotu na zasadach i w trybie określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Co za tym idzie, zgodnie z za art. 13 ust. 1 u.d.i.p. uznać trzeba, że objęta wnioskiem informacja publiczna powinna zostać udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął w sprawie 29 maja 2025 r. Do tego dnia informacja publiczna nie została udostępniona, a skarżący nie został poinformowany o powodach opóźnienia i terminie, w jakim dojdzie do jej udostępnienia, co przesądza o zasadności skargi. Dodatkowego podkreślenia wymaga to, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie daje organowi administracji żadnej swobody w jego zastosowaniu i w sytuacji, w której informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy, to organ ten zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie o powodach opóźnienia i nowym terminie, nawet gdyby ów nowy termin miał być wyznaczony w nieodległej przyszłości. Motywy którymi organ się kieruje mogą być brane pod uwagę jedynie przy ocenie stopnia naruszenia prawa. Mając na względzie to, że po wniesieniu skargi do tut. Sądu doszło do udzielenia informacji publicznej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego jako bezprzedmiotowe podlegać musiało umorzeniu, o czym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. Rozpatrzenie przez organ administracji wniosku przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania przed sądem w zakresie zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia to Sądu od zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już zostało to powyżej wykazane w rozpatrywanym przypadku doszło do bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy W. , dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku. Oceniając charakter tak stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru (art. 149 § 1a P.p.s.a.), co nota bene pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem skarżącego. Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy takiego opóźnienia w podejmowanych czynnościach, które pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnej przyczyny. W niniejszej sprawie zwłoka Burmistrza w rozpoznaniu wniosku była minimalna i w okolicznościach sprawy nie sposób doszukać się zlekceważenia wniosku skarżącego, ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy braku jakiejkolwiek racjonalnej przyczyny. Choć objęta wnioskiem informacja publiczna nie była obszerna, to Sąd uznaje argumentację Burmistrza, w której zwrócił on uwagę na znaczny okres czasu, sprzed którego pochodzi żądana uchwała, w tym związaną z tym konieczność jej wyszukania celem ustosunkowania się do wniosku skarżącego. Wobec ostatniego w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. w pkt III. sentencji wyroku stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie IV. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie 100 zł, stanowiącej równowartość wpisu od skargi.