II SAB/Po 197/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji określającej stosunek służbowy K. G. terminie 14 (czternastu) dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. K. G. pełniący służbę na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego pismem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] został poinformowany, że z dniem [...] marca 2017 r. będzie pełnił służbę w W. Urzędzie Celno-Skarbowym Delegatura K. i staje się z mocy prawa funkcjonariuszem służby Celno – Skarbowej. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. K. G. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wezwaniem do przedstawienia mu jako funkcjonariuszowi, propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, a wobec braku odpowiedz, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. złożył ponaglenie do Szefa Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W dniu 16 października 2017 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "p.w.u. KAS"). W skardze wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności oraz niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Izbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce jego zamieszkania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że istotą sprawy jest twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał do dnia [...] maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie ustawy wprowadzającej KAS, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w prawnie nieuzasadnionej i niepożądanej bezczynności. Stan bezczynności organu administracji publicznej, w opinii skarżącego, stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie wynikające bezpośrednio z prawa polskiego (strona wskazała na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i z prawa europejskiego (art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 07 grudnia 2000 r. w Nicei). Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg swojej służby oraz wymiany z organem korespondencji poprzedzającej złożenie skargi. Następnie, odwołując się do brzmienia art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS skarżący wskazał, że organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Podniósł, że w art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, ponieważ należy "czytać" całą tę ustawę wespół z ustawą o KAS, mając na uwadze również Konstytucję RP i wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Poza wyjątkiem wynikającym z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS (który, zdaniem skarżącego, jest wątpliwy konstytucyjnie) ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy wskazane w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie "zapisał" kryteria stosowania takiej instytucji oraz "zapisał" ewentualną drogę odwoławczą. Interpretacja art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS wprowadza możliwość arbitralnego "wybierania sobie" przez organy, komu wręczyć propozycję służby. Przepisy powyższe są zatem, w ocenie skarżącego, błędnie interpretowane przez organy KAS i urzędników Ministerstwa Finansów oraz Szefa KAS. Sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby, jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem, albowiem osoby w takiej samej sytuacji prawnej (wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celno-Skarbowej, a wcześniej Służby Celnej) nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS. Strona powołała się na art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące interpretowania konstytucyjnej zasady równości oraz zapewnienia gwarancji przejrzystości i określoności warunków ubiegania się o przyjęcie do służby, jak i zwolnienia z niej, dającej ochronę prawom funkcjonariusza przed arbitralnymi decyzjami przełożonych. Strona wyraziła obawę o przyjmowanie przez ustawodawcę w przyszłości podobnych ustaw i przeprowadzania "czystek kadrowych" we wszelkich instytucjach państwowych w sytuacji zaakceptowania przez Sąd koncepcji organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako: "Dyrektor IAS") wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił przebieg służby skarżącego, wyjaśniając jednocześnie, że w dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyznaczył skarżącemu miejsce pełnienia służby w Dziale Kontroli Celno-Skarbowej R. w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P. – w Delegaturze w K. od dnia [...] czerwca do [...] sierpnia 2017 r., co jednak nie stanowiło propozycji pełnienia służby w rozumieniu p.w.u. KAS. Z dniem 31 sierpnia 2017 r. wygasł stosunek służbowy skarżącego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS. Wnosząc o odrzucenie skargi organ wskazał, że jest ona niedopuszczalna, albowiem propozycja złożona skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Z przywołanych p.w.u. KAS nie wynika, aby Dyrektor IAS był zobowiązany do przedstawienia na piśmie propozycji pracy wszystkim pracownikom, a propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom. Taka wykładnia pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z innymi przepisami ustawy p.w.u. KAS, tj. w przypadku strony skarżącej, między innymi z art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów stosunki służbowe osób pełniących służbę w izbie administracji skarbowej, którym nie przedstawiono propozycji służby wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Z kolei druga z powołanych norm stanowi, iż w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji służby takim funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 159 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej. Z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika też, by organ w przypadku nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji pracy, miał obowiązek wydania jakiegokolwiek aktu lub choćby pisemnego dokumentu, którego przedmiotem byłaby informacja o nieprzedłożeniu propozycji. Obowiązek przedłożenia pisemnej informacji o braku propozycji ustawodawca przewidział jedynie w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie została złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 7 p.w.u. KAS). Podkreślić także należy, że Dyrektor IAS nie był również zobowiązany do stwierdzenia w formie decyzji zwolnienia strony skarżącej ze stosunku służby. Na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS wygaśnięcie stosunku służbowego takiego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby i następuje z mocy prawa. Powyższe wskazuje, że ustawodawca pozostawił woli pracodawcy Dyrektorowi IAS, prawo, co do rodzaju propozycji, jaka jest składana funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w izbie administracji skarbowej (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) oraz co do możliwości niezłożenia takiej propozycji. Jednocześnie ustawodawca stanowiąc, że wygaśnięcie stosunku służby i zwolnienie ze służby następuje z mocy samego prawa, pozbawił pracodawcę możliwości złożenia jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w postaci pisemnej informacji o braku propozycji, czy też decyzji zwolnienia ze służby. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99 oraz z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt K 26/09, w których zaprezentowano pogląd, iż w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa, nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji, której skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Wygaśnięcie z mocy prawa powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres tego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. Natura kształtowanych w związku z wygaśnięciem stosunku pracy z mocy prawa, stosunków prawnych jest tego rodzaju, że w rzeczywistości możliwość kwestionowania indywidualnych rozstrzygnięć nie istnieje, ponieważ takich rozstrzygnięć nie ma. Stąd też, jeżeli pracodawca nie mógł wydać rozstrzygnięć w opisanym wyżej zakresie i rozstrzygnięcia te w związku z tym nie istnieją, to nie ma przedmiotu zaskarżenia, a tym samym brak jest przedmiotu podlegającego kontroli sądu. Wobec tego nie ma również kognicji sądu w przedmiocie orzekania w sprawie bezczynności organu w zakresie wskazanym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora IAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżący domagał się złożenia mu propozycji służby. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wniesiona skarga dotyczyła bezczynności w przedmiocie braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Zauważyć jednak zauważy, że w istocie sprawa powyższa dotyczy wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zważyć należy, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w u.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: . kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS), . przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.u. KAS), . wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u. KAS). Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącego wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS skarżący, będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Sąd nie podziela przy tym poglądu, że wykładnia przepisów u.p.w.u.KAS, a w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być przedstawiona wyłącznie propozycja służby. Zgodnie z powołanym powyżej art. 165 ust. 7 u p.w.u. KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza brzmienia przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było zatem przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Rozwiązanie takie nie może budzić wątpliwości konstytucyjnych, jeżeli towarzyszą mu regulacje prawne zapewniające poszanowanie zasady szczególnej ochrony prawnej i trwałości stosunku służbowego, wyznaczone prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z trzecią z opisanych powyżej możliwości, gdyż pismem z dnia 29 maja 2017 r. wyznaczono skarżącemu miejsce pełnienia służby w Dziale Kontroli Celno-Skarbowej R. w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P. – w Delegaturze w K. od dnia [...] czerwca do [...] sierpnia 2017 r., wskazując jednocześnie, że nie stanowi to propozycji w rozumieniu p.w.u. KAS, a stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS przewidujący omawianą sytuację stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby Literalne brzmienie powyższego przepisu - w powiązaniu z innymi uregulowaniami zawartymi w p.w.u. KAS - wskazuje na dwie podstawowe kwestie. Po pierwsze, z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS (podobnie zresztą jak w pkt 2, który nie ma w sprawie zastosowania) oraz z art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS wynika, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie. Tym samym brzmienie omawianego przepisu wskazuje na to, że p.w.u. KAS nie daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Po drugie, ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. O ile w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS złożenie pisemnej propozycji ma uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, o tyle w przypadku niezłożenia żadnej z tych propozycji, przepis art. 170 p.w.u. KAS nie wymienia choćby jednej przesłanki, którą powinien kierować się właściwy organ, decydując w efekcie końcowym o zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusza. Zważyć jednak należy, iż celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla. tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć oczywiście ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. W kontekście powyższych uwag nie sposób nie zauważyć, iż powyższa literalna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji), sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) oraz prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). W konsekwencji zgodnie z zasadą praworządności należy rozstrzygać sprawę na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je jednak zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami, tj. w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, wynikających z powyższych przepisów. Sąd orzekając powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję. Taki kierunek wykładni prawa jest w pełni akceptowany w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. I OSK 860/15 oraz postanowienia TK: z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt P 16/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 142 oraz z 8 marca 2011 r., sygn. akt P 33/10). Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. wyroki TK z: dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; dnia 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; dnia 14 marca 2005 r., sygn. K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU 2012, nr 10, seria A, poz. 119; dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, OTK-A nr 8, poz. 92). Jak przy tym zaznaczył Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06), warunkiem podstawowym a koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (dopiero po spełnieniu tego warunku doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji, który wespół z art. 45 ust. 1 Konstytucji tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97). W świetle powyższych rozważań należy uznać jako konstytucyjnie unormowane domniemanie drogi sądowej i dyrektywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. K 38/07 przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku. Konieczność zapewnienie sądowej kontroli braku złożenia przez Dyrektora IAS propozycji zatrudnienia albo służby znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, skoro taką ochronę prawną gwarantuje art. 169 p.w.u. KAS funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK z 1988 r., poz. 1; wyroki TK z: dnia 4 stycznia 2000r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; dnia 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; dnia 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28). Ponadto w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Chodzi tu więc o sprawy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Tymczasem w niniejszej sprawie, następstwo niezłożenia Skarżącemu przez Dyrektora IAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby, określone zostało w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS jako wygaśnięcie istniejącego stosunku służbowego, co stanowi prawną ingerencję w stosunek służbowy w najdrastyczniejszy możliwy sposób. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach: - stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych, - podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność, - status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, - przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną. Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2002 r. (sygn. SK 29/01), a także wyroków wcześniejszych z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. K 28/97) i z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego). Nie ulega zatem wątpliwości, że ochronie prawnej podlega byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Reasumując - w ocenie Sądu - wykładni przepisów p.w.u. KAS należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny powołanym wyżej zasadami wynikającymi z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 Konstytucji, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania prawa skarżącego do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu mu pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie. Odmienna interpretacja byłaby zresztą sprzeczna z istotą działania racjonalnego ustawodawcy, który przecież tworzy przepisy co do zasady spójne z zasadami rangi konstytucyjnej. Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii braku jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie braku przesłanek należny w tym zakresie odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (Dz. U z nr 109, poz. 1159) w którym stwierdzono, iż art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 oraz z 2003 r. Nr 90, poz. 844, Nr 113, poz. 1070, Nr 130, poz. 1188 i Nr 166, poz. 1609 – określanej dalej jako ustawa o ABW) w zakresie w jakim przewiduje na podstawie pkt 2 tego przepisu możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego jest niezgodny z art. 7 i 60 Konstytucji. Artykuł 230 ust. 1 ustawy o ABW (będący regulacją przejściową, podobnie jak art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS) stanowił, że Szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego. Tak jak w przypadku p.w.u. KAS, na mocy przepisów przejściowych ustawy z 24 maja 2002 r., funkcjonariusze pełniący służbę w UOP, stali się z mocy prawa funkcjonariuszami ABW, z zachowaniem dotychczasowych warunków służby, ale tylko do czasu ich zmiany w trybie określonym w art. 230 ustawy ABW (art. 228 ust. 1 ustawy ABW). W terminie 14 dni od daty wejścia w życie ustawy szefowie nowoutworzonych Agencji, każdy w zakresie swojego działania, powinni bowiem byli podjąć decyzje personalne w odniesieniu do każdego funkcjonariusza. W przeciwieństwie natomiast do art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w zakwestionowanym przez Trybunał przepisie zostały sformułowane kryteria oceny: kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowana struktura organizacyjna. W uzasadnieniu analizowanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Z istoty stosunku służbowego wynika "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego ( por. uchwałę TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). Trybunał Konstytucyjny powołał własny wyrok z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, w którym stwierdził, że ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby. Podkreślił jednocześnie, że przyjęcie, tak jak miało to miejsce w wyroku TK z 8 kwietnia 1997 r. (K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16, s. 124), iż stosunek służbowy funkcjonariuszy UOP jest specyficzny, o bardzo wysokim poziomie dyskrecjonalności, nie oznacza dowolności w kształtowaniu reguł prawnych, warunkujących dostęp do służby w ABW czy AW. Dokonując oceny konstytucyjności zakwestionowanego przepisu Trybunał podkreślił, że zniesienie UOP i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Brak jest zatem prawnomaterialnych przesłanek dokonania kadrowej rekonstrukcji korpusu funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Dalej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawa o ABW nie zawiera postanowień dających podstawę do dokonywania wyboru pomiędzy funkcjonariuszami, których pragnie się pozostawić w służbie i którym chce się wypowiedzieć stosunek służbowy. Tego rodzaju selekcja, do której oczywiście uprawnieni są zwierzchnicy, może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia. Szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy, idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy, spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Rozważając kwestie zgodności art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW z art. 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w odniesieniu do gwarancji stabilności stosunku służbowego w znacznej mierze mają zastosowanie te reguły sformułowane w wyroku TK z 12 grudnia 2002 r. K 9/02, OTK ZU nr 7/A/2002, s. 1264, które określają sytuację osoby pozostającej w stosunku służbowym jako bezstronnego, apolitycznego, fachowego wykonawcy zadań państwa. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, w odniesieniu do służby cywilnej, że podstawowym i koniecznym elementem pozwalającym zachować neutralność polityczną korpusu jest takie ustawowe ukształtowanie powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, które zagwarantuje brak, choćby przejściowych, możliwości jakiejkolwiek ingerencji w tym zakresie ze strony polityków sprawujących władzę. Należy również zwrócić uwagę, że zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości stosunku pracy. Ma zatem znaczenie z punktu widzenia układania planów życiowych jednostki (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, s. 710). W analizowanym orzeczeniu Trybunał zakwestionował konstytucyjność przywołanej regulacji ustawy o ABW, choć w przeciwieństwie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS przewidywała kryteria wyboru funkcjonariuszy, których się zwalnia. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca kształtując w art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW zasady doboru funkcjonariuszy, pozostawił Szefom Agencji nadmierny zakres swobody i uznaniowości przez to, że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych w sytuacji, gdy wprowadzone zmiany w funkcjonowaniu służb specjalnych miały w istocie charakter organizacyjny, a nie strukturalny. Trybunał stwierdził również, że przepis dopuszczający możliwość wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie niedających się jednoznacznie zweryfikować kryteriów, pozostaje w sprzeczności także z art. 60 Konstytucji. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zmiany wprowadzone ustawą o KAS, miały charakter organizacyjny, aczkolwiek powołały do życia nową jednostkę administracji rządowej w miejsce trzech innych. Wynika to choćby z treści art. 160 u.p.w.u.KAS. Zniesiona tą ustawą izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej. Należności i zobowiązania izby skarbowej stają się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej (art. 160 ust. 2 i 3). Izba administracji skarbowej została połączona z mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 4). Izba administracji skarbowej wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Należności i zobowiązania izby celnej oraz urzędu kontroli skarbowej stają się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej (art. 160 ust. 5 i 6). Analogiczna regulacja dotyczy wstąpienia we wszystkie prawa i obowiązki oraz należności i zobowiązania urzędów celnych (art. 160 ust. 9 i 10) Z przepisów dotyczących KAS wynika także, że jednostki Krajowej Administracji Skarbowej przejęły zadania określone wcześniej w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720 i 1165), w ustawie z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 578 oraz z 2016 r. poz. 1810), w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799) oraz w ustawie z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. poz. 1269, 1513 i 2184 oraz z 2016 r. poz. 394 i 905). Ustawy te uchylone zostały w art. 159 p.w.u. KAS. Konieczne jest odniesienie się w tym miejscu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, w którym uznano, że art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 11 Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco w dniu 9 lipca 1948 roku (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125). W kontrolowanym przez Trybunał przepisie wprowadzono zasadę, iż stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999 r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegają rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęta, dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, tyle tylko, że w terminie do 15 czerwca 1999 r. Podkreślić należy, iż otoczenie normatywne, w którym orzekał w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny było jednak zupełnie inne i nieporównywalne do tego, które kreuje ustawa o KAS wraz z p.w.u. KAS. Po pierwsze, art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotyczył stosunków pracy, a nie stosunków służbowych, które korzystają ze znacznie większej ochrony prawnej i poddane są większemu rygoryzmowi w zakresie określenia warunków ustania stosunku służbowego. Po drugie, ustawa z 13 października 1998 r. zawierała przepisy wprowadzające bardzo znaczącą, ustrojową i systemową reformę administracji publicznej związaną z przebudową całego systemu terenowej administracji rządowej, samorządu terytorialnego oraz ze zmianą podziału terytorialnego na szczeblu ponadgminnym. W konsekwencji doszło do utworzenia samorządu powiatowego i wojewódzkiego, zniesienia urzędów rejonowych a także zmian w zakresie funkcjonowania administracji zespolonej i niezespolonej. Istotnym dopełnieniem tych przeobrażeń było też zmniejszenie się liczby województw (zmiana podziału terytorialnego na tym szczeblu), a co za tym idzie zniesienie części województw dotąd istniejących. W ramach tak zasadniczej reformy ustrojowej, konieczne w związku z przeobrażeniami, jakie zaszły w Polsce po roku 1989, ustawodawca miał większą swobodę w zakresie doboru kadr niż w przypadku zmiany o charakterze organizacyjnym. Na powyższe różnice zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnienia wyroku z 20 kwietnia 2004 r. Brak przedstawienia pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji). Prowadzi do zakończenia stosunku służbowego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej, tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Powyższe rozważania prowadzą do następujących wniosków. Stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji). Sąd co do zasady nie kwestionuje tego, że wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa nie wymaga wyrażania przez pracodawcę jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w formie decyzji administracyjnej. Ma również świadomość tego, że istota zmian organizacyjnych w zakresie funkcjonowania służb podatkowych i celnych realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw o KAS oraz p.w.u. KAS, sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Sąd nie jest w żadnym razie uprawniony do oceny celowości tego rodzaju zmian i nie czyni tego w niniejszej sprawie, uznając uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania przepisów odpowiadających celom realizowanym przez parlamentarną większość. Jednakże nie sposób zaakceptować w świetle zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, takiej interpretacji p.w.u. KAS, która prowadziłaby do uznania, że w stosunku do części funkcjonariuszy ustawodawca przewidział kryteria umożliwiające pozostawienie w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS), zaś w stosunku do innych, którym nie przedstawiono żadnej propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, takich kryteriów nie określił ( art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS). Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację nie może być zatem żadnych wątpliwości, że art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS, nieprzewidujący jakichkolwiek kryteriów przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wygaśnięcia stosunku służbowego. W związku z tym należy dokonać wykładni systemowej, która pozwalałby odnaleźć w innych przepisach tego rodzaju kryterium. W ocenie Sądu takim przepisem jest art. 144 ust. 1 ustawy o KAS stanowiący, iż w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1721), ani nie była ich współpracownikiem. Wprawdzie przepisy u.p.w.u.KAS mają charakter szczególnych uregulowań, związanych z okresem przejściowym po utworzeniu nowej struktury administracji rządowej w postaci Krajowej Administracji Skarbowej, jednakże nie sposób uznać, aby tworząc te struktury organ mógł abstrahować od powyższego nowego warunku wprowadzonego ustawą o KAS, od którego uzależnione jest pełnienie służby bądź pozostawania w stosunku zatrudnienia. Przepis ten wprawdzie budzi szereg wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie ma żadnego znaczenia, gdyż jak wynika z pisma DIAS z dnia 19 czerwca 2017 r. w stosunku do Skarżącego przepis ten nie miał zastosowania. W konsekwencji powyższego należało uznać, iż w stosunku do Skarżącego zastosowanie miał powołany przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, dotyczący postępowania właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej, w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w zakresie jego stosunku służbowego. Akt opisany w art. 165 ust. 7 podejmowany jest w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 maja 2017 r., stanowi zatem przepis prawa materialnego regulujący sytuację prawną funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w tym czasie. Stanowcze brzmienie tego przepisu, wyrażające się w sformułowaniu "składają" (a nie "mogą złożyć"), wskazuje przy tym na ustawowy obowiązek właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Poza tym, obowiązek ten jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 p.w.u. KAS, o którym wyżej mowa, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., II SA/Bk 554/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 589/17, wyrok WSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 561/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 grudnia 2017 r., II SA/Go 809/17), że pisemna propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O takiej kwalifikacji przekonuje to, że: 1. Propozycja służby lub zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Bezspornym przy tym jest, że w omawianej ustawie nie została zastrzeżona forma decyzji dla złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidziano sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza. Nie ma w tym przypadku zastosowania k.p.a, Ordynacja podatkowa, nie jest to także postępowanie, o którym mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS. 2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej". Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5)/2006, Warszawa, str. 7-19). 3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną. Na przeszkodzie uznaniu kognicji Sądu w tym zakresie nie stoi regulacja normatywna art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Aktualność zachowują zatem wszystkie argumenty podniesione już w tym przedmiocie wyżej, przemawiające za dopuszczalnością drogi sądowej w sprawie wniesionej skargi na bezczynność. 4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań. 5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny. Dla przyjęcia dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli propozycji zatrudnienia, bez znaczenia jest fakt, że podobnie jak w przypadku art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, ustawodawca nie przewidział wprost takiej możliwości. W tym zakresie pozostają aktualne argumenty przedstawione powyżej, powołujące się na konstytucyjną zasadę prawa do sądu, bez potrzeby powtórnego ich powoływania. Tym samym, dopuszczalna jest zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegającą na niewydaniu aktu obejmującego - skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w jednostkach administracji skarbowej - pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Odnośnie natomiast propozycji służby w myśl art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4 - stosownie do art. 169 ust. 6 p.w.u. KAS - stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 p.w.u. KAS). W świetle powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, że propozycja służby stanowi decyzję administracyjną, wydaną w postępowaniu administracyjnym, do której stosuje się przepisy K.p.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji tej kognicji - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - podlega również skarga na bezczynność w przypadku braku złożenia propozycji służby. Równocześnie skarżący spełnił wymogi określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. składając do Szefa KAS wspomniane powyżej ponaglenie. Przyjmując przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jako podstawę i wzorzec normatywny przeprowadzonej przez Sąd kontroli w zakresie bezczynności zarzucanej organowi, podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do przepisu w oparciu o który działał w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS) i który z przyczyn powyżej wskazanych nie mógł mieć zastosowania w sytuacji Skarżącego, zawiera on kryteria, jakie należy brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro zatem art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki ("składają odpowiednio"), a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to nie podjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu. Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził , iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektor IAS - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów p.w.u. KAS. W ocenie Sądu, co należy wyraźnie podkreślić, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia Skarżącemu nowej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. Ograniczenie bowiem sztywnym terminem takiej możliwości - z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałaby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Stąd należy uznać, iż jest to termin skierowany jedynie do organu i Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego braku wydania przez organ aktu administracyjnego albo decyzji, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS.