II SAB/Po 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...], po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. M. (dalej skarżący) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa [...] w sprawie ze skargi skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności - uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2014 r., znak [...] Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niezałatwieniem przez WINB sprawy wszczętego "na wniosek M. M. z dnia 20.11.2013 (wpływ do organu w dniu 22.11.2013 r.) postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lipca 2011 r. ([...]) po wyroku uchylającym sygn. akt II OSK [...] z dnia 06 lipca 2023 r. W złożonej skardze Skarżący wniósł o: 1. załatwienie sprawy przez WINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, 2. uwzględnienie skargi na bezczynność WINB przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie WINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, 3. stwierdzenie, że WINB dopuścił się bezczynności 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa 5. przyznanie od WINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, 6. zasądzenie od WINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). W uzasadnieniu skargi wskazano, iż po wydaniu wyroku uchylającego sygn. akt II OSK [...] z dnia 06 lipca 2023 r. w obrocie prawnym pozostało zawiadomienie WINB o wszczęciu postępowania znak sprawy: [...] z dnia 21 stycznia 2014 r. Od wydania wyroku minęły prawie cztery miesiące, a od doręczenia organowi akt sprawy (23 października 2023 r.) ponad miesiąc, a organ, pomimo oceny prawnej i wskazań NSA oraz tego, że sprawa jest WINB bardzo dobrze znana, do tej pory sprawy nie załatwił. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżacy wskazał, iż doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Należy bowiem zauważyć, że skarżący zmuszony jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie bez znaczenie pozostaje także fakt, iż skarżący pozostaje w stanie niepewności, traci pieniądze (koszty pełnomocników) i czas. Skarżący żyje w ciągłym strachu o swoje zdrowie, a nawet życie, spowodowanym nade wszystko brakiem prawidłowej wentylacji w kuchni i w łazience. Obawia się zaczadzenia, a nawet wybuchu gazu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, po przytoczeniu przebiegu postępowania, iż cytowany fragment wskazań co do dalszego toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że to na WINB spoczywa obowiązek zakończenia npostępowania nieważnościowego" po wznowieniu postępowania. Jednakże WINB nigdy nie prowadził wznowionego postępowania w sprawie nieważności decyzji PINB, lecz jedynie prowadził postępowanie w sprawie nieważności tej decyzji. Oznacza to, WINB nie był i nie jest właściwy do prowadzenia i zakończenia postępowania wznowionego postanowieniem GINB z dnia 22 czerwca 2016 r. (art. 150 § 1 k.p.a.). W konsekwencji wykonanie wyroku NSA przez WINB w sposób zgodny z wyrażoną przez ten Sąd oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) doprowadzi do tego, że decyzja WINB będzie obciążona ciężką wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z drugiej strony niewydanie decyzji zgodnej z oceną prawną będzie stanowiło oczywiste naruszenie przez WINB przywołanego art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto decyzja WINB z dnia 18 lutego 2014 r., którą cytowanym wyrokiem uchylił NSA, została - po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego - uchylona w całości, a postępowanie w sprawie nieważności w całości umorzone zupełnie inną, ostateczną decyzją GINB, tj. decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. Z uwagi na opisane wątpliwości co do treści cytowanego wyroku NSA WINB zwrócił się w dniu 8 grudnia 2023 r. do GINB (jako strony postępowania sądowoadministracyjnego) z prośbą o podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie przez NSA treści oceny prawnej zawartej w tym orzeczeniu. Z tych też przyczyn WINB - dochowując swych ustawowych obowiązków (art. 36 § 2 k.p.a.) - już dwukrotnie (tj. w dniu 27 listopada 2023 r. i w dniu 27 grudnia 2023 r.) informował strony postępowania o zwłoce w załatwieniu tej sprawy i wyznaczeniu nowego, dodatkowego terminu jej załatwienia. Podkreślić w tym miejscu należy, że przyczyny tej zwłoki zostały przedstawione przez WINB w obydwu zawiadomieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie. Z tych też względów skargę uznać należało za dopuszczalną. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania (pismo modyfikujące skargę z dnia 13 lutego 2024 r., k. [...] akt sądowych). Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w okresie wskazanym w skardze. Przed omówienie powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w procedurze przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, która wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. "Brzmienie art. 134 § 1 in princ. p.p.s.a. (»sąd w granicach danej sprawy«) i obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości i zakaz reformationis in peius przemawiają za przyjęciem, że to od woli skarżącego zależy wyznaczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji – z wyjątkiem kontroli decyzji dotkniętej nieważnością (art. 134 § 2 p.p.s.a.) sąd nie może orzekać poza zakresem zaskarżenia zawężonym przez skarżącego do uzasadnienia." (wyrok NSA z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 48/17, dostępny w CBOSA). Kierując się zasadnym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność i przewlekłość organu w okresie "po wyroku uchylającym sygn. akt II OSK 304/21 z dnia 06.07.2023 r.", to jego wolą jest, aby Sąd w składzie orzekającym rozpoznał właśnie opieszałość organu w tym okresie. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, iż w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc się do kwestii bezczynności organu w niniejszej sprawie podkreślić w tym miejscu należy, iż sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z wymienionych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że obecnie, dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest wykazanie, że organ bądź to nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź też zaniechał powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy, względnie nie rozstrzygnął jej w terminie przewidzianym w art. 36 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...], po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa [...] w sprawie ze skargi Skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności - uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2014 r., znak [...] Jak wynika akt sprawy akt administracyjne wraz z ww. wyrokiem wróciły do WINB dnia 26 października 2023 r., a nie jak wskazuje Skarżący dnia 23 października 2023 r. która jest data widniejącą na piśmie przekazującym (k. [...] akt administracyjnych). Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. organ poinformował strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazał, nowy termin jej załatwienia tj. do dnia 27 grudnia 2023 r. Tym samym na dzień wnoszenia skargi nie upłynął jeszcze wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy, a co za tym idzie skarga na bezczynność okazała się niezasadna. Odnosząc się natomiast do przewlekłości postępowania należy przypomnieć, iż w tym zakresie przedmiotem oceny jest kwestia czy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Podkreślić należy, iż brak wydania przez organ rozstrzygnięcie spowodowany był wątpliwościami jakie powstały w związku z wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...]. Przypomnieć należy, iż wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa [...] oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r., znak [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2014 r., znak [...] Jednakże z akt sprawy wynika, iż ww. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2014 r. została uchylona w całości decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2014 r., nr [...] i w tym zakresie organ umorzył postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lipca 2011 r., nr [...] k. [...] akt administracyjnych – teczka oznaczona [...] W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, organ miał prawo powziąć wątpliwość czy wszczęte na wniosek Skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a którego dotyczy zawiadomienie z dnia 21 stycznia 2014 r., o którym wspomina Skarżący w skardze (k. [...] akt administracyjnych – teczka oznaczona [...]) ma być dalej prowadzone skoro zostało umorzone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2014 r., która to decyzja pozostała w obrocie prawnym. Tym samym organ zasadnie podjął dzialania celem wyjaśnienia powyższej, a również innych wątpliwości skutkiem czego było zwrócenie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o sprostowanie, uzupełnienie lub wyjaśnienie treści wyroku z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...]. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK [...], co Sądowi orzekającemu wiadomym jest z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę zawartą w sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...] w ten sposób, że zawarty w punkcie pierwszym zwrot: "i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 18 lutego 2014 r. znak [...]" zastąpić zwrotem "i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2014 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 18 lutego 2014 r. znak [...] Powyższe postanowienie potwierdza zasadność działań podejmowanych przez organ celem rozwiania wątpliwości co do dalszego postępowania. Tym samym również na dzień wnoszenia skargi tj. 1 grudnia 2023 r., (data wpływu do organu 4 grudnia 2023 r.) nie można uznać, iż działania podejmowane przez organ nie znajdowały uzasadnienia. Z tych tez względów również w zakresie przewlekłego postępowania skarga okazała się niezasadna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę w całości oddalił.