II SAB/Po 20/19

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 roku sprawy ze skargi F. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2018 roku Nr [...], II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa, IV. w pozostałej części skargę oddala, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga F. M. dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") w zakresie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2018 r., [...] w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Wójt Gminy S. w postępowaniu z wniosku F. M. ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem warsztatowym, położonej w Suchym Lesie, oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], ark. [...], obręb [...] w wysokości 45581 zł, a na poczet ustalonej opłaty zaliczył kwotę 45581 zł z kwoty 87751,05 zł wpłaconej w dniu 24 czerwca 2004 r. na rachunek bankowy Gminy [...]. Dnia 13 listopada 2018 r. do Urzędu Gminy w Suchym Lesie wpłynęło odwołanie F. M. (k. 11 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Dnia 30 listopada 2018 r. odwołanie (przekazane przez Wójta) wpłynęło do Biura Podawczego Kolegium (k. 12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia 4 lutego 2019 r. pełnomocnik F. M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynnym i przewlekłym prowadzeniu postępowania (k. 18 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Dnia 4 lutego 2019 r. odbyło się posiedzenie Kolegium w sprawie, z czego sporządzono protokół (k. 13 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Kolegium rozpoznało odwołanie F. M. (k. 19-21 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wcześniej, ponieważ dnia 6 lutego 2019 r., pełnomocnik F. M. sporządził i wysłał na adres organu skargę na bezczynność Kolegium. Przedstawił przy tym zarzuty naruszenia: art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady szybkości postępowania przejawiające się w niepodjęciu działań mających na celu rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie i niewydaniu decyzji w sprawie; art. 12 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezałatwienie sprawy niezwłocznie, mimo że nie wymaga ona zebrania dowodów, informacji ani wyjaśnień, gdyż cały materiał został już w sprawie zgromadzony na poprzednich jej etapach; art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i popadnięcie organu w zbędną zwłokę, a przy tym przekroczenie miesięcznego terminu na rozpoznanie odwołania od decyzji nastąpiło mimo braku ku temu podstaw oraz art. 36 § 1 (ewentualnie 2) K.p.a. w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczenie o prawie do wniesienia. Wskazując na powyższe F. M. wniósł o: zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji w przedmiocie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 21357,55 zł; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu lI SAB/Po 94/16, w tym w szczególności z wyroku wydanego w tej sprawie dnia 27 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podkreślając, że termin załatwienia sprawy przekroczono zaledwie o 2 dni, a ponadto wystąpiły przyczyny niezależne od organu mające wpływ możliwość wydania decyzji – od 15 grudnia do 15 stycznia 2019 r. trwała choroba pozaetatowego członka Kolegium będącego sprawozdawcą w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Postępowanie podlegało umorzeniu w części dotyczącej zobowiązania Kolegium do wydania decyzji, co jednak nie zmienia faktu, że zachodziła podstawa do stwierdzenia po stronie organu odwoławczego bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Gdy chodzi o bezczynność organu, przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 § 1 stronie służy ponaglenie. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia, a gdy w danym przypadku nie ma organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie, wobec treści art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu K.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem organem odwoławczym od decyzji Wójta Gminy [...] jest właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze i to Kolegium powinno rozpatrzyć odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. – to jest w terminie jednego miesiąca. Stosownie do okoliczności opisanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, nie budzi wątpliwości, że odwołanie wpłynęło do Biura Podawczego Kolegium 30 listopada 2018 r. (zob. pieczęć na k. 12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w tym terminie skarżący pismem z dnia 4 lutego 2019 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa o wyrażającego się między innymi w bezczynności. W ocenie Sądu opisane wezwanie niewątpliwie powinno być traktowane jako ponaglenie, tym bardziej, że powołano w nim podstawę prawną odpowiadającą właśnie temu środkowi dyscyplinowania organów administracji publicznej (art. 37 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu Kolegium niewątpliwie dopuściło się bezczynności. Mając na uwadze datę wpływu odwołania F. M. (30 listopada 2018 r.), powinno było załatwić sprawę do 30 grudnia 2018 r. Tymczasem decyzję wydano dopiero [...] lutego 2019 r. i to po złożeniu przez skarżącego wyżej opisanego ponaglenia. Motywując wydany wyrok Sąd w pierwszej kolejności zaznacza, że z uwagi na fakt, iż rozpatrzono odwołanie, czego domagał się F. M., skarga okazała się bezprzedmiotowa w odniesieniu o żądania zobowiązania organu do wydania decyzji. Z tego powodu Sąd w opisanym tu zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (punkt I wyroku). Powyższe nie zwolniło oczywiście Sądu z obowiązku orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o tym, czy organ dopuścił się bezczynności. W tym miejscu nadmienić należy, że nie było podstawy do prowadzenia w odniesieniu do tej kwestii postępowania dowodowego z dokumentów w sprawie lI SAB/Po 94/16, jako że rozważana bezczynność dotyczy terminu rozpatrzenia ostatniego odwołania. Jak już wyżej wyjaśniono, uchybienie przez Kolegium terminowi z art. 35 § 3 K.p.a. z całą pewnością nastąpiło, stąd w punkcie II wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność orzeka też, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia odwołania minęły ponad 2 miesiące, to jednak nie jest to tak długi okres opóźnienia, który świadczyłby o oczywistym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważeniu skarżącego. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Z uwagi na niewystąpienie, w ocenie Sądu, kwalifikowanego charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie zwłoki, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł – k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie adwokata (w wysokości 480 złotych.) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł – k. 11 akt sądowych) (pkt V sentencji wyroku). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.