II SAB/Po 20/21

Dnia 29 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 roku sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosków Skarżącego z dnia: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] października, [...] i [...] listopada oraz [...] grudnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku, II. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nie miała charakteru rażącego. W dniach [...] października, [...] listopada oraz [...] grudnia 2020 r. D. C. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") złożył wnioski o udostępnienie informacji publicznych. Wnioski te dotyczyły umów, jakie zostały zawarte w poszczególnych latach z podmiotami zewnętrznymi przez Dyrektora Zakładu Karnego, rozwiązań przystosowania Zakładu Karnego we W. dla osadzonych więźniów, dotkniętych niepełnosprawnością, a także zasad wymiany wyposażenia w celach tj. wymiana koców, materacy, środków higieny osobistej, środków czystości bez konieczności realizacji za pośrednictwem magazynu Zakładu Karnego we W.. Ponadto dnia [...] października 2020 r. wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez wyrażenie zgody przez Dyrektora Zakładu Karnego, na opublikowanie na tablicy informacyjnej każdego oddziału mieszkalnego Zakładu Karnego we W. jadłospisu szczegółowego każdego rodzaju diety za okres dwóch tygodni. Wnioskodawca uznał, że jadłospis jest informacją publiczną, z którą każdy ma prawo się zapoznać. W odpowiedzi na wniosek, dnia [...] października 2020 r. Dyrektor Zakładu Karnego powiadomił wnioskodawcę, że jadłospisy są ogłaszane przez lokalny radiowęzeł i nie przewiduje się wywieszania ich na tablicy ogłoszeń. Dnia [...] grudnia 2020 r. Dyrektor Zakładu Karnego udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, że jego wnioski nie zostaną załatwione pozytywnie, gdyż ten nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, co miało być potwierdzone w wyroku o sygn. akt II SAB/Po [...]. Dyrektor stwierdził, że działanie wnioskodawcy ma na celu jedynie utrudnienie pracy Zakładu Karnego i zmuszenie do udzielenia informacji przetworzonych. Dlatego właśnie wnioskodawca wnosi o udostępnienie tych samych informacji, ale za różne okresy. Skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Skarżący działając samodzielnie. Skarżący wskazał, że wieloma (wymienione datami) wnioskami zwrócił się do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. otrzymał odpowiedź Dyrektora, że nie udzieli mu odpowiedzi na wnioski, ponieważ regularnie nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący zarzuca Dyrektorowi szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu Zakładu Karnego we W., stąd jego wnioski. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Dyrektor wskazał, że odmowa udzielenia odpowiedzi na wniosek wynika z faktu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Dyrektor wskazał, że dnia [...] października 2020 r. udzielił odpowiedzi na konkretny wniosek dotyczący jadłospisów. W wyniku przyznania prawa pomocy, pełnomocnik Skarżącego – adw. M. K. uzupełnił skargę swojego mandanta. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora do załatwienia spraw z wniosków Skarżącego wymienionych w uzasadnieniu pisma w określonym ustawą terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonych przez Skarb Państwa w zakresie opłaty za świadczoną przez adwokata ustanowionego z urzędu pomoc prawną. Pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że każda z żądanych informacji ma charakter informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwane dalej "u.d.i.p."). Ponadto Skarżący, jako osoba z niepełnosprawnością, jest szczególnie zainteresowany informacjami dotyczącymi działalności Zakładu Karnego we W. w stosunku do osób z niepełnosprawnościami. Dyrektor Zakładu Karnego ustosunkował się do pisma pełnomocnika Skarżącego. Uznał, że Skarżący celowo rozdziela swoje wnioski, aby utrudnić pracę funkcjonariuszom Służby Więziennej. Uporczywość stanowi przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów zarządzeniem z dnia [...] lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] lipca 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd. Dodatkowo należy wskazać, iż Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z faktu, iż realizuje zadania publiczne korzystając przy tym z majątku publicznego przeznaczonego na te cele. To z kolei wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 1/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność wspomnianego podmiotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskami Skarżącego złożonymi w dniach [...] października, [...] listopada oraz [...] grudnia 2020 r. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, ponieważ każda z wnioskowanych informacji stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w reżimie u.d.i.p. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Nie ulega wątpliwości, że zawieranie umów przez podmioty administracji publicznej, których cel wiąże się z wykonywaniem tych zadań lub dotyczy wydatkowania majątku publicznego stanowi informację publiczną (wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17, dostępny w CBOSA). Tak samo dotyczy to administracji więziennej, która stanowi przejaw realizacji zadań publicznych Służby Więziennej. Należy zaznaczyć, że Dyrektor Zakładu Karnego jest funkcjonariuszem publicznym, z którym wiąże się szczególny obowiązek zapewnienia transparentności podejmowanych działań zmierzających do wykonywania zadań publicznych. Dotyczy to także umów cywilnoprawnych i jakichkolwiek innych, jeżeli wiąże się z tym wydatkowanie majątku publicznego (zob. M. Mączyński, Pozycja prawna funkcjonariusza publicznego w świetle przepisów RODO [w:] M. Jędrzejczak (red.), Ochrona danych osobowych w prawie publicznym, Warszawa 2021, s. 155.). Orzecznictwo jest w tym zakresie jednolite. "Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 606/17, dostępny w CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że udostępnienie umów cywilnoprawnych zawartych przez Dyrektora Zakładu Karnego z podmiotami spoza struktury administracji publicznej w latach i miesiącach wskazanych przez Skarżącego powinno nastąpić w reżimie u.d.i.p. Podobny wniosek należy sformułować w związku z wnioskowanymi informacjami dotyczącymi przystosowania Zakładu Karnego we W. i jego infrastruktury do osadzonych osób z niepełnosprawnościami. Pobyt tych osób w więzieniu w związku ze skazaniem ich przez sąd karny stanowi obowiązek Państwa do zapewnienia osadzonym warunków humanitarnych, o których mowa w art. 102 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 53 ze zmianami, zwanej dalej "k.k.w."), w rozdziale I. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz zaleceniu Nr R (98)7 Komitetu Ministrów Rady Europy do Państw Członkowskich z dnia 8 kwietnia 1998 r. dotyczące etycznych i organizacyjnych aspektów opieki zdrowotnej w więzieniu. Niepełnosprawność, bez względu na jej stopień wymaga wprowadzenia rozwiązań, które będą mogły możliwie w największym stopniu ułatwić skazanemu poruszanie się po zakładzie karnym. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który stwierdził, że osadzenie osoby niepełnosprawnej w więzieniu, po którym poruszanie się jest znacznie utrudnione z uwagi na nieprzystosowanie infrastruktury zakładowej do potrzeb osadzonych z niepełnosprawnościami stanowi naruszenie art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (wyrok ETPC z dnia 24 października 2006 r. nr 6253/03 w sprawie Affaire Vincent przeciwko Francji). W świetle powołanych aktów normatywnych rangi krajowej i międzynarodowej, zadaniem administracji więziennej jest dostosowanie swoich placówek dla osadzonych legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stan realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany do jego wykonania – tutaj Dyrektora Zakładu Karnego, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Z tych samych względów należało uznać, że Dyrektor Zakładu Karnego powinien ustosunkować się organizacji placówki przez niego zarządzanej w postaci wymiany wyposażenia cel, stanu utrzymania czystości, pobierania tych środków bez konieczności udziału magazynu. Sąd w składzie orzekającym nie przesądza o zasadności żądania Skarżącego, jednakże organizacja działalności Zakładu Karnego we W. w tym zakresie ponownie koresponduje z art. 102 k.k.w. Dyrektor tej placówki winien ustosunkować się do złożonego wniosku. Odnosząc się do udostępniania jadłospisu w drodze obwieszczenia komunikatów o daniach w konkretnym dniu za pośrednictwem radiowęzła, należy uznać za niewystarczające. Należy zwrócić uwagę na treść zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] września 2010 r. w sprawie gospodarki żywieniowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Z § 5 ust. 3 pkt 5 tego zarządzenia wynika obowiązek szefa kuchni do wywieszenia w miejscu widocznym i dostępnym dla zainteresowanych aktualnego jadłospisu. Ponadto przepisy § 18-26 zarządzenia regulują szczegółowo zasady sporządzania jadłospisu. Szczególnie § 18 ust. 3 zarządzenia reguluje obowiązek sporządzenia jadłospisu w dwóch egzemplarzach, z których jeden przechowuje się u sporządzającego, drugi przekazuje się do kuchni. Informacje, o które wnioskował Skarżący zostały określone w § 19 ust. 1 zarządzenia. To oznacza, że wnioskowane dane są umieszczane w jadłospisie. Dokument w postaci jadłospisu jest sporządzany przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, celem prowadzenia właściwej gospodarki żywieniowej, której zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 302). Dodatkowo, wydawanie artykułów spożywczych niezbędnych do przygotowania posiłków w zakładach karnych wymagają asygnaty funkcjonariusza służby żywieniowej (§ 21 zarządzenia). Dysponowanie mieniem publicznym (żywnością dedykowaną dla więźniów i środkami na ich zakup, a także obróbkę) i decydowanie o jego rozdziale również stanowi informację publiczną. Ponadto informacja dotycząca jadłospisów dotyczy danych bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym przez Dyrektora Zakładu Karnego (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 9/21, dostępny w CBOSA). Podobne wnioski o publicznym charakterze informacji dotyczącej jadłospisów w jednostkach Służby Więziennej zostały już sformułowane przez tut. Sąd. Skład orzekający stwierdził wówczas, że jadłospisy jako dokumenty wytwarzane i codziennie wywieszane na tablicach informacyjnych powinny zostać udostępnione pomimo publikacji za pośrednictwem tablicy informacyjnej i radiowęzła. Ten fakt nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia informacji w trybie art. 10 u.d.i.p. W myśl ust. 1 powołanego przepisu informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1100/17, dostępny w CBOSA). W innej sprawie z udziałem Skarżącego stwierdzono, że udostępnienie informacji dotyczących jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej we wskazanym areszcie śledczym jest wystarczającą formą udostępnienia tej informacji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 144/20, dostępny w CBOSA). Jadłospis jako dokument sporządzony przez funkcjonariusza jest dokumentem urzędowym, w którym stwierdza się, w jaki sposób zostają przygotowane posiłki, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. To z kolei oznacza, że jak każdy dokument urzędowy zawierający informacje publiczne, tak jadłospis podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda z wnioskowanych przez Skarżącego informacji stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na wniosek, jeżeli nie zostały udostępnione we wskazanych publikatorach. Odnosząc się do postawy Dyrektora Zakładu Karnego co do odmowy udostępnienia rzeczonych informacji z uwagi na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że reakcją organu na wzmożoną czynność Skarżącego w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie może być arbitralna odmowa realizacji ustawowego obowiązku wynikającego w szczególności z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli ustawodawca nie przewidział uznaniowości w zakresie działania to w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia wymogi formalne dla uzyskania swojego uprawnienia, podmiot administracji publicznej (szerzej podmiot władzy publicznej) nie może podjąć rozstrzygnięcia, którego treść nie jest uwarunkowana brzmieniem przepisów prawa. Materialnoprawna podstawa udostępniania informacji publicznej tj. u.d.i.p. nie zawiera uznaniowości. W związku z tym podmiot zobowiązany nie może powoływać się na nadużywanie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Nie jest to bowiem jego rola. Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie daje możliwości wyboru rozwiązania, jeżeli ustawodawca wiąże określony skutek prawny z wystąpieniem określonych okoliczności. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku). Jako podmiot zobowiązany powinien udostępnić wnioskowane informacje w terminie określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W opinii Sądu bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). Sad orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny w CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy nie da się wyprowadzić wniosku, że Dyrektor Zakładu Karnego działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Dyrektor nie był podmiotem uprawnionym do stwierdzenia, a także oceny nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Błędne przekonanie o tym wiodło do oceny, iż w niniejszej sytuacji nie ma obowiązku udzielenia informacji publicznej. Dyrektor Zakładu Karnego niewątpliwie wiedział o obowiązku wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stąd nie można twierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego uznając, że zarzuty podniesione w skardze i w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącego zasługują na uwzględnienie Sąd orzekł o bezczynności, a także, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosków Skarżącego z dnia [...] października, [...] listopada oraz [...] grudnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku (pkt I. sentencji wyroku).