II SAB/Po 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. H. na bezczynność i przewleklość Burmistrza Miasta w przedmiocie wykreślenia budynku z gminnego rejestru zabytków 1. odrzuca skargę; 2. zwraca skarżącemu kwotę 100;- (sto) zł. R. H. pismem z dnia 23 stycznia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta w załatwieniu sprawy: żądania R. H. o wykreślenie z gminnego rejestru mieszkalnego przy ul. [...], działka nr [...] (data wpływu do organu w dniu 22 lipca 2022 r.). Skarżący wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez organ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli; 2) w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli - uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez sąd terminie; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności; 4) stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."); 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 597 zł. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wniosek o wykreślenie z gminnego z gminnego rejestru mieszkalnego przy ul. [...], działka nr [...], wpłynął do organu w dniu 22 lipca 2022 r., jednak do tego czasu sprawa nie została rozpoznania wydaniem jakiegokolwiek orzeczenia (aktu). Zdaniem skarżącego pismo Burmistrza Miasta z dnia 17 października 2022 r. nie załatwia sprawy, gdyż nie zawiera podstawy prawnej i nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej skarżący wskazał, że jej przyznanie nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody. Skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Należy bowiem zauważyć, że skarżący zmuszony był do wniesienia ponagleń i ponoszenia kosztów pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz jest zmuszony znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Zdaniem skarżącego, skoro organ już poprzednio zapewnił stronom przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jest oczywistym, że postępowanie wyjaśniające zostało zakończone. A zatem podana przyczyna zwłoki nie była żadnym usprawiedliwieniem. Tym razem skarżący postanowił nie czekać dłużej, a wnieść skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe stanowisko organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że po uzyskaniu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pismem z dnia 17 października 2022 r. organ załatwił sprawę odmawiając wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Pierwszym elementem, jaki podlega kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie, czy skarga jest dopuszczalna, a więc czy możliwe jest skuteczne zaskarżenie aktu lub czynności, względnie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, w jaki sposób organ administracji publicznej ma rozstrzygnąć kwestię odmowy wyłączenia danego budynku z rejestru zabytków. Niewątpliwie włączenie do ewidencji zabytków zabytku nieruchomego stanowi, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, czynność materialnotechniczną (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18, Baza NSA). Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta została kognicją sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu przyjąć przy tym należy, że również odmowa wyłączenia obiektu z wykazu zabytków nieruchomych stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia. Innymi słowy, w wyniku złożenia wniosku o usunięcie budynku z rejestru organ dokonuje usunięcia budynku z rejestru zabytków lub też informuje wnioskodawcę o odmowie dokonania powyższej czynności. Nie ma zatem potrzeby wydania decyzji administracyjnej, które rozstrzygałaby powyższą kwestię. Idąc dalej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zasadniczym celem skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania jest doprowadzenie do załatwienia sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów: z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (w odniesieniu do bezczynności) oraz z 07 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (w odniesieniu do przewlekłości). Powyższe uchwały dotyczą wniesienia skarg na bezczynność/przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, to jednak stanowią one wskazówkę w zakresie sprawowania sądowej kontroli także w sprawach skarg bezczynność/przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu innego (aniżeli decyzja) rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za takim wnioskiem przemawia cel takich skarg. Jest nim bowiem doprowadzenie do zwalczenia opieszałości organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia bezczynności/przewlekłości organu administracji dokonywana jest przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro w przedmiotowej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności oraz przewlekłości organu, ponieważ organ pismem z 17 października 2022 r. odmówił wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków to – w kontekście przywołanych uchwał – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu opieszałości organu administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że skarga nie mogła zrealizować stawianego jej celu, jakim jest zwalczanie bezczynności, należało ją odrzucić o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.