II SAB/Po 208/24

Dnia 26 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 października 2024 r., zarejestrowanego pod numerem [...], w zakresie w jakim dotyczy on aneksów do umowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. J. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność Wójta Gminy B. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Pismem z dnia 21 października 2024 r. wnioskodawca zwrócił się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W tymże trybie wnioskodawca chciał otrzymać umowę w sprawie zamówienia publicznego na zadanie pn. "Odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, położonych w granicach administracyjnych gminy B. w okresie od 1 stycznia 2024 r. przez co najmniej dwa miesiące, aż do rozstrzygnięcia postępowania przetargowego przez Krajową Izbę Odwoławczą". Umowa ta została zawarta między zamawiającym – Gminą [...] – a wykonawcą – Przedsiębiorstwem Komunalno-Transportowym X. J. W. – wraz ze wszystkimi aneksami do niej. W odpowiedzi na ten wniosek, dnia 4 listopada 2024 r. Wójt powiadomił wnioskodawcę, że z uwagi na absencję pracownika do spraw zamówień publicznych oraz dużej ilości spraw w Urzędzie Gminy [...], Wójt nie dotrzyma terminu udostępnienia informacji publicznej i wskazał, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do dnia 20 grudnia 2024 r. W piśmie z dnia 5 listopada 2024 r. wnioskodawca wyraził zdumienie, że udostępnienie tak prostej informacji publicznej jaką jest treść umowy, rodzi tak wiele problemów i trzeba odroczyć termin na udostępnienie informacji. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. M. W. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta. Podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z zakresem wniosku z dnia 21 października 2024 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Wójt dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Wójta do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wnioskował o udostępnienie jemu umowy oraz protokołu z kontroli kompleksowej gospodarki finansowej Gminy [...]. Protokół z kontroli kompleksowej gospodarki finansowej został udostępniony po 10 dniach, natomiast co do pierwszego punktu, odroczono udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej instrumentalne stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi naruszenie przepisów prawa, ponieważ organ "ucieka" od spełnienia swojego obowiązku. Kiedy w ostatnim dniu 14-dniowego terminu organ decyduje się na przedłużenie czasu na wykonanie ciążącego na nim obowiązku, to wówczas należy traktować to jako unikanie działania. Skarżący podejrzewa, że umowa, której udostępnienia oczekuje, nadal jest wykonywana, a Krajowa Izba Odwoławcza nakazała zakończenie wykonywania tej umowy. W piśmie z dnia 28 listopada 2024 r. Wójt przesłał wnioskodawcy zeskanowaną umowę. Jeszcze tego samego dnia wnioskodawca zwrócił uwagę Wójtowi, że nie udostępniono jemu aneksów do umowy. Wnioskodawca otrzymał zeskanowaną umowę oraz informację o administrowaniu danymi osobowymi. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wójt stwierdził, że nie uchybił terminowi do udostępnienia informacji publicznej, tylko skorzystał z prawa, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał przy tym termin 20 grudnia 2024 r., jako datę udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, chociaż ta została udzielona znacznie wcześniej – 28 listopada 2024 r. W terminie ustawowym do udostępnienia informacji publicznej Wójt zawiadomił skarżącego, że nie udostępni informacji, ponieważ nie może, podając przy tym przyczyny. Tylko jeden pracownik Urzędu Gminy [...] zajmuje się zamówieniami publicznymi. W dniach 22-25 października 2024 r. był on nieobecny, a od września 2024 r. przez wiele tygodni nieobecna jest radczyni prawna, która obsługuje Urząd. Nie może być mowy o bezczynności organu, skoro w ustawowym terminie udzielił on odpowiedzi. Chociaż nie była ona merytoryczna, tylko procesowa, to jednak organ podjął działanie. Wójt nie pozostaje w lekceważącym stosunku do skarżącego. Podjął on działania. W piśmie z dnia 25 lutego 2025 r. skarżący nadesłał kolejne pismo, w którym podtrzymał swoje główne stanowisko, jednakże tym razem ograniczył się do wniosku o udostępnienie aneksów do umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w zasadniczej części zasługiwała na uwzględnienie. W pozostałym zakresie należało ją oddalić. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wójta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 27 stycznia 2025 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 26 lutego 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, a także bezczynności, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Podkreślenia wymaga legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Wójta mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd. Należy zacząć od tego, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z faktu realizowania przez niego zadań publicznych korzystając przy tym z majątku publicznego przeznaczonego na te cele. To z kolei wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 1/21). Przede wszystkim należy zaznaczyć fakt, że Wójt jest jednocześnie organem administracji publicznej (zgodnie z przepisami o postępowaniu administracyjnym), jak i organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Gminy [...]). Wójt jest zatem podmiotem, którego należy zakwalifikować do katalogu szeroko rozumianych organów władzy publicznej. Te zaś podlegają obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 282/17). Nie ulega więc wątpliwości, że Wójt miał obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego, jeżeli informacja ta nie została udostępniona publicznie np. na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Wójt, działając w imieniu Gminy [...], zawarł umowę związaną z gospodarowaniem odpadami. Na ten cel wydatkował publiczne środki finansowe, dlatego też te informacje bezsprzecznie stanowią informację publiczną, jaka podlega udostępnieniu w myśl przepisów u.d.i.p. Analizując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że Wójt dopuścił się bezczynności, chociaż zasłania się on tym, że w ustawowych terminach podjął działanie. Sąd nie przeczy temu, jednakże taka postawa nie może zasługiwać na ochronę prawną, gdyż zaprzeczono istocie "ducha prawa", prowadząc do instrumentalnego wykorzystania przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli ma to miejsce w wyniku złożonego wniosku, organ ten ma termin 14-dniowy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawodawca pozwala jednak na wydłużenie tego terminu. Stanowi o tym art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Ustawodawca zastrzegł na zasadzie wyjątku, że informacja publiczna może być udostępniona w późniejszym terminie, ale wtedy gdy jej udostępnienie nie może nastąpić w terminie "zwykłym". Należy ściśle interpretować takie okoliczności. Wiążą się one z faktycznymi trudnościami w rozpoznaniu tego wniosku. Mogą to być następujące okoliczności: wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej etc. Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 49/24). "Podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 60/24, zob. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 46/24). W niniejszej sprawie Wójt w ostatnim, 14-stym dniu terminu na udostępnienie informacji publicznej, zawiadomił skarżącego, że z uwagi na absencję jedynego pracownika, który zajmuje się zagadnieniem zamówień publicznych oraz mnogością spraw w Urzędzie Gminy [...], nie może udostępnić wnioskowanej informacji publicznej. Również w odpowiedzi na skargę Wójt powołał tożsamą argumentację, a ponadto dodał, iż radczyni prawna, która obsługuje jego Urząd, także jest nieobecna od wielu miesięcy. Sąd w składzie orzekającym uważa, że argumentacja przedstawiona przez Wójta jest całkowicie nieuprawniona. Fakt, Wójt dochował 14-dniowego terminu na podjęcie działania. W tym miejscu można stwierdzić, że organ działał w myśl litery prawa. Jednakże gdy takie działanie, formalnie prawidłowe, prowadzi do naruszenia istoty prawa (tu: dostępu do informacji publicznej), to taka postawa nie może zasługiwać na ochronę prawną. Wójt skorzystał z trybu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., aby wydłużyć termin do udostępnienia informacji publicznej, jednakże powołał takie okoliczności, które nie noszą znamion "niemożności" udostępnienia tej informacji. Wobec nieobecności pracownika, a warto zaznaczyć, że ta nieobecność jest datowana tylko na okres 22-24.10.2024 r., nie może oznaczać, że w zakresie kompetencji tego pracownika, organ administracji publicznej zaprzestaje działania. Wynika to chociażby z konieczności zapewnienia ciągłości działania każdej instytucji publicznej. Dotyczy to tak samo nieobecności radcy prawnego obsługującego urząd. Wójt mógł skorzystać z porad prawnych innego, niezatrudnionego radcy prawnego. Trudności organizacyjne (wpływ spraw) mogą mieć jedynie znaczenie dla oceny tego, czy bezczynność miała charakter rażący, ale z całą pewnością nie wpływają na konstatację o zaistnieniu stanu bezczynności. Nieobecność pracownika urzędu nie oznacza, że organ administracji publicznej może w uzasadniony z tego powodu sposób nie podjąć działania nakazanego prawem. Ponadto godzi się zauważyć, że trzydniowa nieobecność pracownika merytorycznego w ww. okresie sprawiła, iż Wójt nadal dysponował 10-dniowym terminem na podjęcie działania w kierunku udostępnienia informacji publicznej. Przez taki okres można z łatwością zeskanować umowę i aneksy do niej, a następnie udostępnić ją w formie oczekiwanej przez skarżącego. Działanie podjęte przez Wójta przeczy istocie udostępnienia informacji publicznej sposób szybki. Wójt nie przedstawił uzasadnionych przesłanek, które mogłyby wskazywać na konieczność odroczenia terminu udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. można zastosować wyłącznie wtedy, gdy przeszkody w udostępnieniu informacji publicznej mają taki charakter, że pomimo najwyższej staranności organu, nie pozwalają one na terminowe działanie. Przeszkody leżące po stronie organu administracji publicznej, które przecież nie obchodzą obywatela, nie uzasadniają zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wójt w terminie wydłużonym udostępnił informację publiczną w postaci umowy, jednakże nie udostępnił aneksów do nich. Ponieważ skarżący wnioskował o umowę wraz z aneksami, należy stwierdzić, że działanie Wójta było niepełne, co nie zwalnia go z odpowiedzialności. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Ponieważ do dnia wyrokowania przez tut. Sąd skarżący nadal nie otrzymał wnioskowanych aneksów do umowy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 października 2024 r., jednakże w zakresie, w jakim dotyczy to aneksów do umowy. Wójt ma 14 dni na udostępnienie tych aneksów licząc od dnia doręczenia jemu odpisu prawomocnego wyroku sądowego wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Stwierdzona bezczynność Wójta nie miała charakteru rażącego, a to zostało orzeczone na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, gdyż za takie należy uznać świadome, celowe i uporczywe lekceważenie wnioskodawcy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto odmienny pogląd w zakresie interpretacji przepisów prawa, do którego uprawniony jest każdy podmiot stosujący prawo nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20). Na gruncie niniejszej sprawy nie da się wyprowadzić wniosku, że Wójt działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącego w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Wójt niewątpliwie wiedział o obowiązku wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym, jednakże przesłanki, jakie uznał za właściwe do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p., były niewłaściwe. Błąd, jaki popełnił Wójt musi skutkować wydaniem wyroku korzystnego dla skarżącego. Nie przesądza to jednak o rażącym naruszeniu prawa. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego dotyczącego wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że brak charakteru rażącego bezczynności nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Poza tym, skoro powołany przepis ma charakter uznaniowy, to skarżący powinien należycie umotywować, po pierwsze, nałożenie takiej grzywny, a po drugie, jej wysokość. Tutaj zabrakło właściwego działania skarżącego. Skoro orzeczona bezczynność nie miała charakteru rażącego, represjonowanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzez wymierzenie jemu grzywny nie jest celowe. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty tej instytucji. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają wymierzenia grzywny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł, na które złożyło się: 100 zł – wartość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).