II SAB/Po 212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. H. i W. H. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia; I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 21 grudnia 2016 r. w zakresie punktu 1 - w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżących kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 stycznia 2017 r. do Urzędu Gminy w P. wpłynęło pismo pełnomocnika K. H. oraz W. H. z dnia 21 grudnia 2016 r., zawierające m.in. wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia (pkt 1 wniosku). Pismem z 15 lutego 2017 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawców, iż wniosek w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia został potraktowany jako zawiadomienie o popełnieniu deliktu administracyjnego. Organ wszczął postępowania z urzędu, jednak uznał, iż K. H. oraz W. H. nie posiadają przymiotu strony mimo, że są właścicielami nieruchomości z której usunięto drzewa. Przymiot strony w tym postępowaniu posiada jedynie podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewiduje karę administracyjną. Pismem z 27 marca 2017 r. K. H. oraz W. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu ich wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2017 r., o sygn. akt II SAB/Po 86/17 odrzucił skargę. K. H. oraz W. H. pismem z 5 września 2017r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo zatytułowane jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie, pismem z 28 listopada 2017r, K. H. i W. H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wójta Gminy polegającą na braku jakiegokolwiek formalnego zajęcia stanowiska wobec wniosku skarżących o wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem skarżących organ powinien był wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, lub wszcząć postępowanie administracyjne przyznając skarżącym status strony. Brak było przesłanek do potraktowania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jako zawiadomienie o dokonaniu deliktu administracyjnego i wobec tego wszczęcie postępowania z urzędu. W następstwie złożenia przez skarżących - jako wnioskodawców - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jedynymi możliwymi zachowaniami organu było: - bądź to wystosowanie - na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. – zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżących, - bądź to wydanie na podstawie art. 61 a k.p.a. - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które wnioskodawcy mogą zaskarżyć w sytuacji, gdyby organ obstawał przy stanowisku objętym pismem z dnia 15 lutego 2017 r. Niewydanie przez organ postanowienia w oparciu o art. 61a k.p.a. pozbawiło skarżących możliwości obrony ich prawa do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, co mogli uczynić zaskarżając postanowienie organu, gdyby to zostało wydane przez organ na podstawie art. 61a k.p.a. Według skarżących jako właściciele nieruchomości, na której doszło do nielegalnej wycinki drzew, mieli interes prawny aby wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Wójta Gminy wniósł o jej oddaleniem wyjaśniając, iż wobec wniosku skarżących dokonał wszczęcia postępowania z urzędu, o czym zawiadomił skarżących w treści pisma z dnia 15 lutego 2017 r. "Zawiadomienie o braku przymiotu strony", gdzie dokonał wyjaśnienia zakresu pojęcia strony w postępowaniu o nałożenie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia - prowadzonego na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wskazał nadto, iż jeszcze przed datą złożenia niniejszej skargi zakończył prowadzone postępowanie administracyjne pod sygnaturą ROŚGPK - 6331.1.2.2017 w sprawie nałożenia kary z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia z nieruchomości stanowiącej własność K. i W. H., w którym stroną była E. S.A. z s. w G. - Oddział w K.. Postępowanie zakończono wydaniem decyzji administracyjnej z dnia 27 października 2017 r., która to nabrała waloru ostateczności z dniem 15 listopada 2017 r., co wynika z akt postępowania. W ocenie organu pismo Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2017 r. zwierało wszelkie istotne elementy przynależne postanowieniu organu administracji, poza pouczeniem o trybie jego zaskarżenia. Pomimo tego reprezentujący skarżących zawodowy pełnomocnik nie podjął nawet próby jego zaskarżenia. Ponadto organ zauważył, iż skarga na bezczynność złożona została w momencie, kiedy postępowanie zakończyło się już wydaniem decyzji powinna zostać oddalona jako niezasadna i spóźniona; brak bowiem podstaw do odrzucenia takiej skargi na zasadzie art. 58 § 1 p.p.s.a. Przyjąć bowiem należy, iż zamiarem ustawodawcy jest czasowe ograniczenie możliwości składania skutecznych skarg na bezczynność do czasu zakończenia danego postępowania. W obecnej sytuacji procesowej wydanie przez organ w niniejszej sprawie czy to zawiadomienia z art. 61 § 4 k.p.a,, czy też postanowienia z art. 61a k.p.a., godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Dalej pełnomocnik organu zauważył, iż skarżący zarzucając dowolność w ocenie ich wniosku o wszczęcie postępowania i potraktowanie go jako zawiadomienia o dokonaniu deliktu administracyjnego, zupełnie nie zwracają uwagi na specyfikę postępowania z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie uwzględniają w ogóle podstaw i celu postępowania w sprawie nałożenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy celem takiego postępowania jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew. Podkreślono, że źródłem interesu prawnego danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek kwalifikowany, tj. oparty na przepisie prawa materialnego, który dany interes wprost otacza ochroną. Przepis art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie jest zaś dla skarżących tego rodzaju przepisem. Zaznaczono też, iż art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. O tym decydują bowiem przepisy prawa materialnego Wydanie postanowienia z art. 61a § 1 Kpa miałoby rację bytu jedynie wówczas, gdyby wniosek pochodził od osoby nieposiadającej interesu prawnego, a jednocześnie brak byłoby podstaw do wszczynania postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie nie zachodziła również taka sytuacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. są to sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Na zakończenie rozważań wstępnych stwierdzić, należy iż przed wniesieniem skargi wyczerpano przesłanki formalne, o których mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Jak wynika z treści skargi strona zarzuciła bezczynność polegającą nierozpatrzeniu jej wniosku o wszczęcie postępowania, w tym na niewydaniu postanowienia o którym mowa w art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej: "K.p.a.") o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego mimo, iż organ stwierdził, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domagają. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Art. 61 K.p.a stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). W sytuacji, gdy żądanie strony wniesione zostało drogą elektroniczną, to datą wszczęcia postępowania jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (§ 3a). Stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Dalej zwrócić należy uwagę na treść art. 35 zgodnie z która organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 3). Z powyższego wynika, iż datą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek jest data wpływu do organu żądania strony. Od tej daty biegną terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 35 K.p.a. Niemniej, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn jest niedopuszczalne, organ winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. oraz możliwość jego zaskarżenia stanowi gwarancję ochrony praw procesowych jednostki domagającej się wszczęcia postępowa administracyjnego, przed zamknięciem jej drogi do jego wszczęcia, np. na podstawie dokonanej przez organ oceny interesu prawnego wnioskodawców (patrz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1936/16 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1917/13 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie podania przez osobę nieuprawnioną jest obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 61a k.p.a., a wydanie postanowienia w tym przedmiocie nie uniemożliwia wszczęcia postępowania z urzędu, o ile organ stwierdzi, że zachodzą ku temu przesłanki. Z kolei w wyroku z 22 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, iż przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdziło brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć nadto należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłową formą reakcji na wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu jest pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Wniosek o "wszczęcie postępowania z urzędu" nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 K.p.a., nie wszczyna więc postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. W takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do tego żądania przepisu art. 61a K.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Organ administracji nie powinien mieszać trybów wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 449/11 oraz z 13 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2893/16 - dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak wskazuje się też w orzecznictwie NSA, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku gdy żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną, organ w ogóle nie rozważa kwestii ewentualnego wszczęcia danego postępowania z urzędu. Niezależnie od faktu, że jest to autonomiczna decyzja organu, to przede wszystkim muszą istnieć przesłanki do wszczęcia takiego postępowania, których rozważenie nie może dokonywać się w ramach oceny, czy podmiot zgłaszający żądanie ma przymiot strony (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1613/14). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy uznając, iż K. H. i W. H. nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary za usunięcie bez zezwolenia drzew z ich nieruchomości, winien był wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a ust. 1 K.p.a. i to niezależnie od faktu, iż organ ten dostrzegał podstawę do wszczęcia tego postępowania z urzędu. Swoja bezczynnością Wójt Gminy pozbawił skarżących możliwości zweryfikowania dokonanej przez organ oceny ich interesu prawnego, a w konsekwencji oceny przez organ wyższej instancji możliwości udziału w postępowaniu, którego wszczęcia się domagali. W ocenie Sądu, pismo z 15 lutego 2017 r. nie może zostać uznane za takie postanowienie. Nie posiada ona wszystkich elementów postanowienia o jakich mowa w art. 124 § 1 K.p.a., a przede wszystkim powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oraz stosownego pouczenia. Podzielić należy zatem stanowisko strony skarżącej, iż Wójt Gminy pozostaje w bezczynności wobec wniosku K. H. i W. H. z 21 grudnia 2016 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wniosek nie został rozpoznany w sposób przewidziany przez powołane przepisy prawa. Bez znaczenia dla rozpoznania skargi na bezczynność pozostaje, iż organ decyzją z 27 października 2017 r. [...] umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia E. S.A. W G. – Oddział w K. kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Okoliczność ta może mieć ewentualne znaczenie przy ocenie możliwości wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w tym samym przedmiocie. W tych okolicznościach Sąd zobowiązał, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżących z 21 grudnia 2016 r. w zakresie punktu 1 tego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I sentencji wyroku). Mając na względzie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynności nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżących i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd miał na uwadze, że brak działania organu wynikał z błędnej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przeświadczenia organu, iż w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu brak było konieczności formalnego rozpoznania wniosku skarżących. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że bezczynność Wójta, choć znacząca ze względu na okres liczony od dnia złożenia wniosku, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku) O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480,- zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17,- zł.). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.