II SAB/Po 217/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wojewody w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku J. G. z dnia [...] lutego 2021 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Po [...] Uzasadnienie J. G. (dalej również jako Skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznanie wniosku o świadczenie wychowawcze. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (wpływ do Wojewody [...] lutego 2021 r. ) Wójt [...] M. przekazał do Wojewody wniosek Skarżącej celem ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. W dniu [...] czerwca 2021 r. drogą mailową, jak i zwykłą pisemną, Skarżąca zwróciła się do organu o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. W dniu [...] lipca 2021 r. Skarżąca uzupełniła dane wniosku o nr ubezpieczenia męża za granicą. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca wysłała do organu wyjaśnienia dotyczące zatrudnienia męża za granicą. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczenia Społecznego o udzielenie wyjaśnień. W dniu [...] września 2021 r. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyżej opisaną skargę wnosząc o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż organ dopuścił się bezczynności , ponieważ postępowanie trwa już siedem miesięcy. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżąca podniosła, iż żądana kwota odpowiada równowartości świadczenia wychowawczego za 4 miesiące na dwójkę dzieci oraz że na skutek opieszałości organu została pozbawiona środków do życia. Skarżąca wskazała również, iż bezczynność organu naraziła ją na dodatkowe koszty reprezentacji przed sądem. W dalszej części uzasadnienia Skarżąca podniosła, iż nie jest zobowiązana do wniesienia ponaglenia oraz że nie ma obowiązku wnoszenia wpisu sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w odniesieniu do zobowiązania organu do wydania decyzji oraz oddalenie w pozostałej części. Wojewoda wskazał, iż w dniu [...] października 2021 r. ustalono zakres koordynacji, przekazano wniosek do rozpatrzenia niemieckiej instytucji właściwej z uwagi na pierwszeństwo ustawodawstwa niemieckiego i wydano decyzję o odmowie przyznania dodatku dyferencyjnego. Za okres braku koordynacji wniosek został przekazany do organu właściwego. Dalej organ wskazał, iż nie można się zgodzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa. Organ zaznaczył, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż zwłokę Wojewody można oceniać dopiero począwszy od [...] lipca 2021 r. Organ zaznaczył, że w sprawie wystąpiła zasadnicza wątpliwość odnośnie aktywności zawodowej ojca dzieci na terenie [...], a w szczególności kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym. Organ wyjaśnił, iż do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał odpowiedzi z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Co jednak istotne, w odniesieniu do spraw o świadczenia wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę – stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej jako "u.p.p."), w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] lipca 2021 r. - przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się, co oznacza, że skarżąca wnosząc w dniu [...] września 2021 r. przedmiotową skargę, nie musiała spełnić wymogu poprzedzenia jej wniesieniem ponaglenia. Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Decyzja o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego została wydana w dniu [...] października 2021 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego przepisami prawa. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Z art. 16 ust. 5 u.p.p. wynika, że w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11. Natomiast w sytuacji gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przekazuje on sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (art. 16b ust. 8 pkt 1 u.p.p.). Z powyższych względów, zdaniem Sądu, ocena zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pozytywna jak i negatywna musi być zatem dokonana w terminie przewidzianym do wydania decyzji. Należy jednak pamiętać, iż ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w sposób istotny modyfikuje terminy rozpoznania wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.p.p. w przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze na kolejny okres złoży wniosek wraz z wymaganymi dokumentami do dnia 30 kwietnia danego roku, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wypłata przysługującego świadczenia następuje do dnia 30 czerwca tego roku. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż w razie złożenia wniosku do dnia [...] kwietnia 2021 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (Skarżąca złożyła wniosek [...] lutego 2021 r.), rozpoznanie sprawy w zakresie koordynacji powinno nastąpić najpóźniej do dnia [...] czerwca 2021 r. Przy czym Wojewoda winien mieć na uwadze, iż przekazanie sprawy organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego wymaga mniejszego nakładu pracy organu i krótszego czasu niż wydanie decyzji merytorycznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zatem w sytuacji braku podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji sprawa winna być przez Wojewodę załatwiona niezwłocznie." (Por. też wyroki WSA: z 21.11.2018 r., IV SAB/Po 171/18; z 19.09.2019 r., IV SAB/Po 160/19; dostępne w CBOSA), tak aby umożliwić organom przyznającym świadczenie wychowawcze zachowanie terminów przewidzianych w art. 21 u.p.p.. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec stwierdzenia, że do wniosku o ustalenia świadczenia wychowawczego mają zastosowanie od dnia 1 czerwca do [...] lipca 2021 r. przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, co wymagało podjęcia czynności dowodowych, organ winien załatwić sprawę do dnia [...] czerwca 2021 r. Wobec powyższego skoro organ nie załatwił sprawy w tym terminie, to nie ulega wątpliwości, że od dnia [...] lipca 2021 r. pozostawał on w bezczynności, która ustała dopiero dnia [...] października 2021 r., kiedy to organ wydał decyzję oraz w części wniosku do którego nie mają zastosowania przepisy o koordynacji przekazał go do organu właściwego celem ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Wobec powyższego, jak słusznie zauważył Wojewoda, odpadła podstawa do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącej. W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Z tych względów, i na wskazanej wyżej podstawie prawnej, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania sumy pieniężnej. Z powyższych względów stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał przede wszystkim na uwadze, iż celem ostatecznego rozstrzygnięcia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego organ oczekiwał odpowiedzi z ZUS. Fakt, iż organ ostatecznie rozstrzygnął sprawę bez uzyskania odpowiedzi nie może prowadzić do uznania, iż działania podejmowanie przez organ były niepotrzebne i ukierunkowane na celowe przedłużenie postępowania. Z powyższych przyczyn ponadto Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA). Składając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżąca powołała się na fakt, iż brak rozstrzygnięcia organu pozbawił ją środków do życia przez 4 miesiące oraz naraził ją na koszty reprezentowania jej przed sądem przez pełnomocnika. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż kwestia zlecenia sprawy pełnomocnikowi i koszty związane z jego udziałem w postępowaniu rekompensowane są przez zasądzenie zwrotu kosztów postępowania obejmujących w niniejszej sprawie wyłącznie wynagrodzenie pełnomocnika. O kosztach tych (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone w podwyższonej wysokości tj. kwocie [...]zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Natomiast kwestia pozbawienia Skarżącej środków do życia, poza lakonicznym stwierdzeniem o powyższej okoliczności, w żaden sposób nie zostało wykazane. Przede wszystkim z treści skargi w żadnym stopniu nie wynika jaką szkodę Skarżąca poniosła na skutek nie załatwienia sprawy w terminie. Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Ponadto z uwagi na rozpoznanie sprawy przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. W ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie Skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca tego uszczerbku nie wykazała, a w dacie rozpoznania skargi wniosek już rozpoznano. Wobec tego w opisanym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono (pkt IV wyroku).