II SAB/Po 217/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W. P. w P. w zakresie wniosku K. J. z dnia 18 listopada 2024 roku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W. P. w P. do rozpoznania wniosku strony skarżącego do załatwienia wniosku wskazanego w punkcie pierwszym; 4. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W. P. w P. na rzecz strony skarżącemu kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2024 r. K. J. zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. P. - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia wykazu wszystkich decyzji o pozwoleniach wodnoprawnych wydanych przez Dyrektora Zarządu Zlewni W. P. w P. w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 października 2024 r., zawierającego: a) datę wydania decyzji, b) nazwę podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydana, c) przedmiot pozwolenia (np. pobór wód, odprowadzanie ścieków). Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie powyższej informacji w formie elektronicznej (plik PDF opatrzony podpisem kwalifikowanym elektronicznym osoby odpowiedzialnej za wytworzenie informacji) i przesłania jej poprzez platformę ePUAP. Pismem z dnia 29 listopada 2024 r. organ wezwał wnioskodawcę w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego związanego z żądanym przez niego zakresem informacji wskazując, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, której zgromadzenie/wytworzenie wymaga zaangażowania dodatkowych środków oraz przesunięcia pracowników wykonujących swoje codzienne obowiązki (m.in. opracowywanie projektów decyzji administracyjnych oraz postanowień) na odcinek wymagający wytworzenia żądanej informacji. Równocześnie zobowiązano Wnioskodawcę do wykazania jaki szczególny interes publiczny wiąże się z żądanym zakresem informacji i jak żądana informacja wpłynie na poprawę funkcjonowania administracji publicznej. Pismem z dnia 10 czerwca 2025 roku K. J. poprzez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. P. – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego wydanych decyzji o pozwoleniach wodnoprawnych w okresie od stycznia do października 2024 r., podnosząc zarzut: I. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej: "ustawa" lub "u.d.i.p."), poprzez brak rozpoznania wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, względnie postąpienia w sposób wyznaczony przez art. 13 ust. 2, art. 15 lub art. 16 ustawy, który to zarzut polega na tym, że: a) organ nie udostępnił informacji publicznej w terminie ustawowym, mimo że wniosek dotyczył informacji prostej, nie wymagającej przetwarzania; b) organ wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego, uznając, że informacja ma charakter przetworzony, lecz po braku odpowiedzi wnioskodawcy nie wydał decyzji odmownej, do czego był zobowiązany na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy; c) organ nie podjął żadnej z czynności, o których mowa w art. 13 ust. 2, tj. nie poinformował o przedłużeniu terminu ani nie wskazał przyczyn opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku; d) organ nie uzasadnił, w jakim zakresie żądana informacja wymaga przetworzenia, ani nie wykazał, że jej udostępnienie wiązałoby się z koniecznością podjęcia działań analitycznych wykraczających poza zwykłe czynności techniczne; e) brak działania ze strony organu doprowadził do stanu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., uzasadniającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego; f) bezczynność ta godzi w konstytucyjne prawo obywatela do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP; g) bezczynność organu - jeżeli ziściły się przesłanki do wydania decyzji z art. 16 u.d.i.p. - pozbawiła skarżącego środków odwoławczych i możliwości wniesienia odwołania; podnosząc, że załatwienie wniosku pismem z 29 listopada 2024 r., znak [...] było niewystarczające, skoro wnioskowanej informacji nie udostępniono, a zarazem nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej; II. art. 14 ust. 1 ustawy w zw. z art. 39 oraz art. 391 § Id ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) poprzez brak dostarczenia Skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej (poprzez ePUAP i na konto Skarżącego, z którego wystosowano wniosek) w prawidłowy sposób,, skoro Skarżący nie zrezygnował z doręczania w formie elektronicznej, zaś zasady wymiany informacji, w tym doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, określają przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 57, z późn. zm., dalej: "InformPodPublU") i z tej ustawy jednoznacznie wynika, że organ doręcza korespondencje w taki sposób, aby powstało urzędowe poświadczenie doręczenia, które jest udostępniane przez system informatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego. W konsekwencji Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P.; zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 14 dni albo umorzenie w tym zakresie postępowania, jeżeli po wniesieniu skargi organ rozpozna wniosek z 18 listopada 2024 r. w sposób zgodny z przepisami prawa, a zatem w tym zakresie postępowanie sądowo-administracyjne stanie się bezprzedmiotowe; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Decyzją z dnia 16 lipca 2025 roku (błędnie datowaną na 2024 rok), nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W. P. w P. odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznej i stwierdził bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 listopada 2024 roku, która miała miejsce bez podstawy prawnej. Organ uznał, że żądana informacja posiada charakter informacji przetworzonej, zatem istniał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien wykazać w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym. Wnioskodawca nie wskazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem, a sam organ nie doszukał się tej przesłanki analizując treść i przedmiot wniosku. Wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego związanego z żądanym przez niego zakresem informacji nie może w ocenie organu budzić żadnych wątpliwości, pomimo podnoszonych przez niego okoliczności dot. otrzymania korespondencji "w sposób wymagany przepisami prawa", gdyż został przyznany w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności. Sąd ocenia istnienie bezczynności na moment wniesienia skargi, przy czym jest zobowiązany uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia do chwili orzekania. Skarga na bezczynność ma bowiem przede wszystkim na celu wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Badanie skargi na bezczynność organu na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga ustalenia kilku istotnych okoliczności. Po pierwsze oceny, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 u.d.i.p; po drugie czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wrzeszczcie czy doszło do jej udostępnienia w formie i terminie przewidzianych w ustawie. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (ust. 1). Przepis art. 13 u.d.i.p. określa termin udostępnienia informacji wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona organ wydaje decyzję, co znajduje uregulowanie w art. 16 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2 zdanie pierwsze). Przy czym z punktu widzenia rozpoznanej sprawy istotne jest wskazanie na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowi on, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku takiej kwalifikacji informacji wnioskowanej przez stronę organ ocenia na podstawie wniosku, czy żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jeśli dane zawarte we wniosku nie dają podstaw do wyprowadzenia takich wniosków organ wzywa stronę do wykazania tej okoliczności zakreślając termin na jej dokonanie oraz rygor odmowy udostępnienia informacji, co przybiera formę decyzji. Czynności te winny być dokonane w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., co odnosi się także do wydania decyzji. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznanej sprawy nie ma sporu co do dwóch pierwszych przesłanek podlegających badaniu przy ocenie istnienia bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwie Państwowe Gospodarstwo Wodne W. P. – Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w P. jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest także sporny charakter żądanych przez Skarżącego informacji jako informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Utrwalone poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa wskazują, że informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Żądane przez Skarżącego dane odnoszące się do udostępnienia wykazu wszystkich decyzji o pozwoleniach wodnoprawnych wydanych przez Dyrektora Zarządu Zlewni W. P. w P. w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 października 2024 r. stanowią zatem informację publiczną. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że wnioskowane przez Skarżącego w piśmie z 18 listopada 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej, która ma charakter przetworzony, to zaś – stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – wymaga wykazania przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego związanego z żądanym zakresem informacji. Przy czym, o takim sposobie zakwalifikowania spornych informacji zakomunikował Skarżącemu pismem z 29 listopada 2024 r., że przedmiotową odpowiedź należy złożyć do organu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Wnioskodawca nie ustosunkował się w żaden sposób do treści wezwania. Jak wynika z akt sprawy dopiero dnia 16 lipca 2025 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie określonym we wniosku. Decyzję doręczono Skarżącemu 22 lipca 2025 r. przy czym należy dostrzec, że nie nastąpiło to w sposób wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wcześniej, pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. Strona wniosła skargę na bezczynność. Oceniając sprawność działania organu w tej sprawie należy stwierdzić jego bezczynność, gdyż nie dochował on terminów wynikających z ustawy dostępowej. Powołany przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wyznacza organowi czternastodniowy termin na udostępnienie informacji publicznej lub inną prawem przewidzianą formę realizacji wniosku strony, co obejmuje także wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14 i w Gdańsku z 3 marca 2021r., sygn. akt II SAB/Gd 133/20, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Nieuprawnione byłoby twierdzenie, że w razie potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16 u.d.i.p. Takie rozumowanie prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 286-287). Terminy określone w art. 13 u.d.i.p. obowiązują również w sytuacji, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 marca 2021r., sygn. akt II SAB/Gd 133/20, dostępne w CBOSA). Brak dochowania wskazanego terminu naraża organ na zarzut bezczynności, co miało miejsce w tej sprawie. Przy czym, odnosząc się do faktu wydania przez organ decyzji w przedmiocie wniosku istotne jest, że okoliczność ta miała miejsce już po wniesieniu skargi. Zgodnie z tym, co zostało już przez Sąd sygnalizowane, ocena bezczynności organu w sprawie skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (w sprawie zakończonej wydaniem decyzji) dokonywana jest na moment wniesienia skargi. Pogląd ten ma umocowanie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 (publ. odpowiednio w ONSAiWSA z 2020, nr 6, poz. 79. oraz ONSAiWSA z 2022, nr 3, poz. 34 i . obie dostępne również w CBOSA). Jak wynika z podanych okoliczności faktycznych organ postępowanie w tej sprawie w zakresie spornych informacji zakończył wydaniem decyzji, co nastąpiło po upływie ośmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tym samym organ naruszył terminy na rozpoznanie wniosku opisane w powołanych przepisach. Uznanie, że działanie organu nie miało umocowania prawnego nakazuje stwierdzenie bezczynności, gdyż w zakreślonym terminie nie rozpoznał wniosku Strony, do czego zobowiązywały go powołane regulacje prawne. W realiach rozpoznawanej sprawy organ wniosek Strony w spornym zakresie rozpoznał dopiero po wniesieniu skargi, z naruszeniem terminów ustawowych, co nakazuje stwierdzenie bezczynności zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Badając okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku Skarżącego, podjął bowiem działania, które jednak okazały się wadliwe. Bezczynność organu wynikała zatem z nieprawidłowej wykładni przepisów u.d.i.p. Wydanie 16 lipca 2025 r. decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych informacji po wniesieniu skargi oznacza, że kwestionowana przez Skarżącego bezczynność organu ustała, co czyni zbędnym zobowiązanie organu do rozpoznania żądania zawartego we wniosku z 18 listopada 2024 r. W tym bowiem zakresie Strona zarzucała organowi bezczynność. To zaś uzasadniania umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Strony w spornym zakresie. Orzeczenie w tym względzie ma uzasadnienie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W postępowaniu prowadzonym w związku ze skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Ocena ta może być dokonana w ramach kontroli wydanej w tej sprawie decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.