II SAB/Po 22/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami; postanawia I. postępowanie umorzyć, II. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. T. J. [działający w sprawie samodzielnie, bez pomocy pełnomocnika procesowego] złożył skargę na bezczynność ("stronnicze i przewlekłe postępowanie") Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. "w sprawie samowoli budowlanej" znak [...]. Skarga została skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a następnie przekazana właściwemu organowi nadzoru budowlanego w dniu 17 lutego 2011 r. (data prezentaty - k. 31). W skardze T. J. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania [w sprawie budynku [...] K. i R. M., położonego w [...] przy ul.[...] - które zainicjował pismem z dnia [...] maja 2006 r. [i z dnia [...] czerwca 2006 r.] - wskazał, iż jako strona postępowania w dniu [...] czerwca 2010 r. otrzymał postanowienie organu nr [...] informujące, iż organ podejmuje zawieszone postępowanie. Następnie w dniu [...] listopada 2010 r. otrzymał zawiadomienie nr [...], iż ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia [...] stycznia 2011 r. Pomimo to PINB w O. nie dotrzymał terminu zakończenia sprawy, wyznaczonego na dzień [...] stycznia 2011 r. Skarżący zarzucił także organowi stronniczość i domagał się zwrotu realnie poniesionych kosztów w wysokości 2 120 zł (koszty adwokata w sprawie administracyjnej 1 220 zł, koszty biurowe szacowane na około 400 zł i koszt naprawy urządzenia - [...], uszkodzone[go] w związku z przewlekłym postępowaniem, szacowane[go] na około 500 zł) oraz ukarania organu grzywną na cele społeczne, według uznania Sądu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania wydawał decyzje i inne rozstrzygnięcia, przy czym dla ewentualnej zwłoki organu może mieć znaczenie okres od dnia przesłania do tego organu akt sprawy o sygn. II SA/Po 327/10, po jej rozpoznaniu przez tutejszy Sąd. Akta zwrócone przez Sąd za pośrednictwem WWINB w Poznaniu dotarły do organu w dniu [...] listopada 2010 r., a następnie pismem z dnia [...] listopada 2010 r. strony zostały poinformowane o terminie załatwienia sprawy. Ponadto organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. podjął zawieszone postępowanie znak [...], a następnie w dniu [...] lutego 2011 r. wydał postanowienie uchylające postanowienie z dnia 18 czerwca 2010 r. znak [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, z czego skorzystał skarżący pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zgłaszając uwagi do prowadzonego postępowania. Organ powołał się na fakt, iż podczas, kiedy prowadził dalej postępowanie w celu jego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jednocześnie WWINB rozpatrywał zażalenia T. J. (z dnia [...] grudnia 2010 r.) i R. M. (z dnia [...] grudnia 12010 r.) i akta sprawy zostały w tym celu przesłane organowi wojewódzkiemu; obydwa zażalenia organ wyższej instancji uznał za nieuzasadnione. Dalej organ podał, iż strony zostały poinformowane o terminie załatwienia sprawy w dniu [...] grudnia 2010 r. i mimo posiadania tej informacji wniosły do WWINB zażalenia na bezczynność, co zdaniem organu prowadzi do wniosku, że strony stosują praktykę permanentnego zaskarżania. Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania znak [...]; następnie w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję w sprawie znak [...], której wykonanie pozwoli na doprowadzenie budynku K. i R. M. do stanu technicznego zgodnego z obowiązującymi przepisami. Organ zwrócił uwagę na to, że jeżeli w wyniku działania stron zachodzi konieczność przesłania akt sprawy organowi odwoławczemu, to zachodzi przeszkoda natury procesowej (art. 35 § 5 kpa) i wynikła stąd zwłoka nie może być wliczana do terminu załatwienia sprawy. Organ wyjaśnił, iż organ odwoławczy dwukrotnie uznał zażalenie - postanowienia WWINB z dnia [...] stycznia 2001 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r. Zdaniem organu nie można mu zarzucić bezczynności, skoro podejmował liczne czynności procesowe konieczne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Nie podzielił też argumentacji skarżącego co do stronniczości, jak i w kwestii żądanych kosztów. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2011 r. nie zgodził się z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę i podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze. W dniu [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję w sprawie znak [...], którą nakazał R. i K. M. wykonanie bliżej określonych w tej decyzji prac, w celu legalizacji przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wskazał, iż prowadził postępowanie, działając na skutek pism T. J. i z dnia [...] maja i [...] czerwca 2006 r. informujących o złym stanie technicznym budynku gospodarczego R. M., w szczególności ściany usytuowanej w granicy działki i niewłaściwego posadowienia fundamentów oraz o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Nadto wyjaśnił, iż wydana decyzja uwzględnia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu tutejszego Sądu z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 327/10. Powyższa decyzja, po rozpoznaniu odwołania B. i T. J., została utrzymana w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Pismem z dnia 4 lipca 2011 r. uczestniczka postępowania B. J. oświadczyła miedzy innymi, iż nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji PINB w O. z dnia [...] 2011 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, w terminie do dnia orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Wymaga także podkreślenia, że rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Stąd też uznać należy, iż w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ dokonał czynności, której domagała się strona to postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z zm. dalej: p.p.s.a.). Możliwość zaskarżenia również samej przewlekłości postępowania został wprowadzony do powyższej ustawy dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. Powyższe stanowisko znajduje pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na przykład w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 (LEX nr 463487, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym wskazano, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. już po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu w dniu 17 lutego 2011 r., wydał merytoryczną decyzję w sprawie znak [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w wyniku rozpatrzenia sprawy w II instancji przez Wojewódzkiego Wielkopolskiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Poznaniu. W dniu wniesienia skargi - przekazania skargi przez tutejszy Sąd organowi nadzoru budowlanego I stopnia - 17 lutego 2011 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności, bowiem nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy - do dnia [...] stycznia 2011 r., który wskazał w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. (znak [...]) z powołaniem się na art. 36 kpa. Pomimo niezachowania wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 kpa terminu organ nie zawiadomił stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Pismo z dnia [...] lutego 2011 r., którym organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, nie stanowi wypełnienia obowiązku organu związanego z upływem terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 kpa. Dodać przy tym należy, iż zawiadomienie, o którym mowa wart. 36 § 1 i 2 kpa powinno przybrać formę niezaskarżalnego postanowienia (por. B.Adamiak, J.Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2011; art. 36 Nb 2). Postępowanie wpadkowe przed organem nadzoru budowlanego wyższego stopnia, związane z rozpatrywaniem wniesionych przez strony postępowania zażaleń na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego nie stanowi usprawiedliwienia dla zwłoki w załatwieniu sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że przekazanie akt sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu czy organowi odwoławczemu nie usprawiedliwia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. Samo tylko bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd i zwrot akt stanowi bezczynność organu administracji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Bk 28/07, Lex nr 340473). W konsekwencji stwierdzić należy, iż na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności co do merytorycznego załatwienia sprawy doprowadzenia budynku mieszkalno -gospodarczego R. i K. M. do stanu zgodnego z przepisami. Warto w tym miejscu również wyjaśnić, iż wymogi postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego czy robót budowlanych nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób istotnie naruszający postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminów prowadzenia spraw. Samo wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy, bez faktycznego podjęcia działań zmierzających do jej merytorycznego rozpatrzenia nie tylko narusza zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa), ale i godzi w nadrzędną zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa, gdyż niewątpliwie podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 28/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw.). W ocenie Sądu usprawiedliwieniem dla organu, mimo niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, byłoby zawiadomienie stron o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wraz z podaniem niezależnej od organu i faktycznie zachodzącej przyczyny takiego stanu rzeczy. Dopiero w tak kształtującej się sytuacji zarzuty dotyczące bezczynności byłyby na dzień wniesienia skargi nieuzasadnione. W konsekwencji powyższego, skoro w dacie wnoszenia skargi organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności, a następnie przed datą orzekania przez tutejszy Sąd w sprawie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie wydał decyzję merytorycznie załatwiającą sprawę doprowadzenia wyżej opisanego budynku do stanu zgodności z przepisami, to postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie bezczynności organu w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż postępowanie należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się do rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów wskazać należy, że stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. skarżący ma możliwość ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sytuacja, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, oznacza, że organ we własnym zakresie usunął istniejące naruszenie prawa, polegające na pozostawaniu w bezczynności. Tym samym uznać należy, że skarga na bezczynność została uwzględniona w trybie tzw. samokontroli organu. Organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. może bowiem w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OZ 646/09, dostępne pod adresem jw.). W związku z powyższym o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmuje poniesione przez stronę skarżącą koszty sądowe w niniejszej sprawie, to jest wpis od skargi w kwocie 100 zł. Inne koszty wskazane przez skarżącego nie stanowią kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.