II SAB/Po 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. A. K. na bezczynność Rektora Politechniki P. w przedmiocie przywrócenia prawa do kontynuowania studiów doktoranckich postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2016 r., P. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii, zarzucając wspomnianemu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że został skreślony z listy doktorantów na mocy decyzji Dziekana Wydziału Inżynierii Zarządzania Politechniki P. z dnia [...] października 2013 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia [...] października 2013 r. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 1 maja 2014 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie uchylił ją wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. Od powyższego orzeczenia Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii złożył skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r. Do chwili obecnej Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii nie wskazał jednak sposobu realizacji uprawnień skarżącego jako doktoranta. Wobec opisanej bezczynności organu P. A. K. pismami z dnia [...] sierpnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. wezwał Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii do usunięcia naruszenia prawa przez przywrócenie prawa do studiowania. Niemniej wymieniony organ pozostawił te wezwania bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii wniósł o jej oddalenie albo o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem skargi nie jest żaden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), a zatem Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii nie może pozostawać w opisanym zakresie w bezczynności. Skarżący kwestionuje bowiem co najwyżej akt władczy uczelni, nie podlegający kognicji sądów administracyjnych. Organ zaznaczył ponadto, że skarżący nie wyczerpał dostępnych środków zaskarżenia, tj. nie wniósł zażalenia z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlegała odrzuceniu, ale z innych powodów niż podniesiono w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Z tych dwóch ostatnich przepisów wynika z kolei, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Ponadto ustawodawca wskazuje w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w powołanej ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI powołanej ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wyjaśnić, że P. K. został skreślony z listy doktorantów na mocy decyzji Dziekana Wydziału Inżynierii Zarządzania Politechniki P. z dnia [...] października 2013 r., L. dz. [...] Na skutek odwołania z dnia [...] października 2013 r., wniesionego przez skarżącego, Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W wyniku skargi P. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 4/14, wstrzymał wykonanie tego aktu, po czym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 4/14, uchylił zaskarżoną decyzję. Od opisanego wyroku Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii złożył skargę kasacyjną, która została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2718/14. Z tej perspektywy należy więc przyjąć, że przedmiotem skargi P. K. z dnia [...] lutego 2015 r. jest bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w sprawie rozpoznania odwołania z dnia [...] października 2013 r. od decyzji z dnia [...] października 2013 r. o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów. Aktualnie bowiem w obrocie prawnym nie występuje już decyzja z dnia [...] października 2013 r., uchylona wyrokiem z dnia [...] czerwca 2014 r., co z kolei rodzi konieczność ponownego rozpoznania odwołania skarżącego z dnia [...] października 2013 r. Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 197 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: "p.w.s."), doktoranci, którzy nie wywiązują się z obowiązków, o jakich mowa w art. 197 ust. 1 i 2 p.s.w., mogą być skreśleni z listy uczestników studiów doktoranckich. Jak wynika z art. 197 ust. 5 p.w.s., od decyzji, o jakiej mowa w art. 197 p.w.s., służy odwołanie odpowiednio do rektora albo dyrektora jednostki naukowej prowadzącej studia. Decyzja rektora albo dyrektora jednostki jest ostateczna. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 207 ust. 1 p.w.s., że do decyzji podjętych przez organy uczelni, kierowników studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiedni przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, w świetle którego rozpatrywana obecnie skarga dotyczyła aktu władczego uczelni, mającego charakter wewnętrzny i nieobjętego zakresem kognicji sądu administracyjnego. Przeciwnie, na podstawie art. 197 ust. 4 i 5 w zw. z art. 207 ust. 1 p.w.s. należy uznać, że skarga z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczyła bezczynności w sprawie wydania decyzji, a zatem na mocy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. co do zasady podlegała kontroli sądowej. Trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca w art. 52 § 1 p.p.s.a. uzależnia co do zasady wniesienie skargi od wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem. Jak wynika przy tym z art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika przy tym z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podjąć przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 37 § 1 k.p.a., że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy przy tym podkreślić, że powyższa regulacja, a w szczególności określone nią terminy załatwienia sprawy są wiążące na mocy art. 207 ust. 1 p.w.s. także dla organów uczelni wyższych. Należy ponadto zauważyć, że postępowania administracyjne w świetle art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjna. Dlatego, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie zatem Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii występuje w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, w stosunku do którego nie występuje organ wyższego stopnia. Tym samym środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. służącym w poruszanym przypadku jest w myśl art. 37 § 1 w zw. z art. 207 ust. 1 p.w.s. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero skorzystanie z tego środka prawnego otwierało drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że P. K. wezwał Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii do usunięcia naruszenia prawa związanego z omawianą bezczynnością w pismach z dnia [...] sierpnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. Trzeba jednak zauważyć, że wykonaniu podlegają co do zasady jedynie wyroki, które stały się prawomocne. Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a., orzeczenie uzyskuje ten przymioty, jeżeli nie przysługuje od niego środek odwoławczy. W niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2014 r. stał się prawomocny w dniu 14 stycznia 2015 r., gdyż w tym momencie niemożliwe stało się już wzruszenie go za pomocą skargi kasacyjnej. Konsekwentnie zatem dopiero w tej dacie najwcześniej zaktualizował się obowiązek Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] października 2013 r. Tym samym stan bezczynności wymienionego organu mógł powstać dopiero po dniu [...] stycznia 2015 r., wobec czego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 sierpnia i [...] stycznia 2015 r. okazały się przedwczesne. Dlatego też nie można uznać, że P. K. skutecznie wezwał Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii do usunięcia naruszenia, co z kolei oznacza, że nie wyczerpał on środków zaskarżenia koniecznych do skutecznego słożenia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.