II SAB/Po 231/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2025 r. w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Straży w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendana Straży do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań z pkt 2-4 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Komendana Straży na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 lipca 2025 r. J. M., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), za pomocą środków komunikacji elektronicznej wystąpił do Komendana Straży o przesłanie szczegółowych informacji dotyczących wymienionych w tym wniosku 41 zgłoszeń – zawiadomień o popełnieniu wykroczenia, które zostały wysłane na adres fixmycity – przez podanie: (1) czy zostały podjęte czynności wyjaśniające w związku z danym zgłoszeniem; (2) czy w wyniku tych czynności wyjaśniających został wniesiony wniosek o ukaranie; (3) jeśli tak – wskazanie rodzaju nałożonego środka karnego (np. mandat, upomnienie itp.), jeśli nałożono mandat karny – wskazanie jego wysokości; (4) jeśli czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie – wskazanie jakie były tego przyczyny. Wnioskujący wymienił numer każdego ze zgłoszeń wraz z numerem rejestracyjnym pojazdu, którego dotyczyło zgłoszenie, rodzajem popełnionego wykroczenia, miejscem popełnienia wykroczenia i datą wysyłki zgłoszenia. Podkreślił, że nie wnioskuje o zbiorczą statystykę jak np. "w X sprawach kierowcy zostali ukarani mandatami karnymi natomiast w Y kolejnych toczy się postępowanie wyjaśniające", lecz o osobną informację dla każdego ze zgłoszeń. Zgodnie z wyrokiem NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4312/21, informacja o sposobie ukarania nieokreślonej osoby jest informacją publiczną, a jej ujawnienie nie może prowadzić do naruszenia prawa do prywatności. W odpowiedzi w piśmie z dnia 13 sierpnia 2025 r. Komendant Straży poinformował, że wszystkie powiadomienia o możliwości popełnienia wykroczenia wyszczególnione we wniosku zostały przeanalizowane pod kątem prawnym przez strażników, przy czym 15 postępowań zakończono nałożeniem grzywien w postaci mandatu karnego po [...] zł. Dwie sprawy przekazano do dalszego procedowania do Policji, a w pozostałych 26 sprawach nadal toczy się postępowanie wyjaśniające w oparciu o ustawę Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Dalej organ wyjaśnił, że karalność wykroczenia ustaje gdy minął 1 rok od czasu jego popełnienia i nie skierowano wniosku o ukaranie. Ponadto z treści art. 54 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia wynika, że osoba zgłaszająca nie będąca poszkodowanym zostaje powiadomiona o odstąpieniu od złożenia wniosku o ukaranie i przysługuje jej zażalenie. Zastosowanie zatem znajduje tutaj art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i wniosek taki nie stanowi zapytania w trybie tej ustawy. Ponadto, enumeratywne przypisywanie do konkretnego pojazdu zastosowanego środka prawnego wobec jego właściciela bądź użytkownika byłoby sprzeczne ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych wyrażonym w Sprawozdaniu z działalności Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w roku 2020, w którym wskazano, że numer rejestracyjny pojazdu jest informacją, za pośrednictwem której możliwe jest zidentyfikowanie - w sposób pośredni - osoby fizycznej, będącej właścicielem pojazdu. Jest tym samym daną osobową właściciela pojazdu. Byłoby to także niezgodne z treścią Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Wskazywanie konkretnego pojazdu, którego kierujący został ukarany grzywną pozostawałoby nieuprawnionym stygmatyzowaniem jego właściciela (gdyby nie był sprawcą wykroczenia) bądź ujawnieniem o jego ukaraniu (gdyby był sprawcą wykroczenia), co stałoby w sprzeczności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pismem z dnia 17 sierpnia 2025 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendana Straży w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organowi naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia 30 lipca 2025 r. Wskazał, że nie domaga się ujawnienia danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska osoby ukaranej lub właściciela pojazdu, a wyłącznie informacji o sposobie ukarania. Informacje te stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej nie jest nieograniczone. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przypadku udostępnienia informacji indywidualnych zgodnie z wnioskiem skarżącego, naruszeniu uległby art. 5 ust. 2 u.d.i.p., albowiem naruszona zostałaby prywatność poszczególnych osób fizycznych. Wskazane przez skarżącego informacje zmierzały do ujawnienia danych osobowych osób, których dotyczyły poszczególne zgłoszenia. Zauważyć bowiem należy, że posiadając numer rejestracyjny pojazdu, w łatwy sposób możliwe jest uzyskanie informacji o jego właścicielu. Ponadto ukierunkowana jednostkowo informacja o rozstrzygnięciu w sprawie wykroczeniowej w sposób błędny może posłużyć do naruszenia prywatności osoby niewinnej, gdyż sprawcą wykroczenia nie zawsze jest właściciel pojazdu, a ponadto od roku 2022 w pojazdach zarejestrowanych na terenie RP nie trzeba zmienić tablic pomimo zmiany właściciela. Tak więc przekazanie informacji w sprawie jednostkowej może prowadzić do nie uzasadnionej "stygmatyzacji" osoby, a więc naruszać jej prawo do prywatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendana Straży w zakresie udostępnienia J. M. określonych we wniosku z dnia 30 lipca 2025 r. informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Komendant Straży – na mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1763) kierujący strażą gminną jako jednostką organizacyjną gminy (miasta) i samorządową umundurowaną formacją powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania są ponoszone z budżetu gminy i do zadań której należy w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dalej, zdaniem Sądu informacja o działaniach podjętych przez strażników miejskich w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Uzyskanie odpowiedzi na sformułowane we wniosku skarżącego pytania o działania podjęte w ramach interwencji pozwoli obywatelowi zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, co umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Zdaniem Sądu, uzyskanie przez obywatela informacji o konkretnych działaniach podjętych w ramach interwencji strażników miejskich służy realizacji wspomnianych celów. Także w orzecznictwie sądowym uznaje się, że informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 388/19- wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego informacja o przyjęciu i potwierdzeniu zgłoszenia dotyczącego nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu, podjęciu w tym zakresie przez strażników miejskich interwencji wobec nieprawidłowo zaparkowanych pojazdów i sposobie zakończenia interwencji stanowią informację publiczną. Mieszczą się one w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p., gdyż dotyczą zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Ta sama ocena odnosi się do informacji o środkach jakie zastosowano wobec sprawców wykroczeń na miejscu interwencji oraz liczbie mandatów i wskazania kwot na jaką je wystawiono (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 146/24). Istota sporu sprowadzała się natomiast do rozstrzygnięcia, czy zarzucana Komendantowi Straży w skardze bezczynność rzeczywiście zaistniała. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wskazane przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej, tj. udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo). Reasumując, na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem lub niejasnej. Ponadto wtedy, gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie lub nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o udzielenie informacji o sposobie reakcji Straży Miejskiej na dokonane przez niego zgłoszenia o nieprawidłowym parkowaniu pojazdów, w tym czy w wyniku podjętych czynności został wniesiony wniosek o ukaranie, jeśli tak, jaki to był środek karny i jeśli był to mandant to w jakiej wysokości, natomiast jeśli nie wniesiono wniosku o ukaranie to jakie były tego przyczyny. Skarżący wyraźnie zaznaczył przy tym, że ubiega się o wskazanie żądanych informacji odrębnie względem każdego ze zgłoszeń. Tymczasem Komendant Straży udzielił skarżącemu zbiorczej informacji, co wykluczyło zweryfikowanie przez skarżącego, które konkretnie zgłoszenia zakończyły się wnioskiem o ukaranie, jaki nałożono środek karny w wyniku danego zgłoszenia, a w stosunku do których zgłoszeń czynności wyjaśniające jeszcze trwają. Organ wskazując przyczyny udzielenia informacji w ten sposób w piśmie z dnia 13 sierpnia 2025 r. wskazał przy dwa różne argumenty. Choć nie zostało to w sposób jasny wyartykułowane, odnosząc się do punktu 4 wniosku skarżącego organ wskazał, że osoba zgłaszająca będąca poszkodowanym zostaje powiadomiona o odstąpieniu złożenia wniosku o ukaranie i przysługuje jej zażalenie, wobec czego te informacje publiczne nie ulegają udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, zdaniem organu przypisywanie do konkretnego pojazdu zastosowanego środka prawnego wobec jego właściciela lub użytkownika stałoby w sprzeczności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. O ile bowiem norma art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych, to fakt, że art. 54 § 2 Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia przewiduje poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym czy wnioskodawca jest jednocześnie osobą, która złożyła zawiadomienie w sprawie wykroczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 243/24). Natomiast jeśli organ uznał, że udostępnienie informacji publicznej w formie żądanej przez wnioskodawcę (odrębnie względem każdego zgłoszenia) podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), miał obowiązek wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku bowiem, gdy dana informacja, będąca informacją publiczną, nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy (np. z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), podmiot dysponujący taką informacją jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Nie wystarczy poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem o stanowisku w sprawie wniosku. Decyzja w tym przedmiocie, odmawiająca udostępnienie informacji publicznej, z powołaniem się na określone okoliczności ustawowe, winna wskazywać dane objęte odmową, określone rodzajowo. Treść decyzji odmawiającej udostępnienie informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Przy tej okazji Sąd wyjaśnia przy tym skarżącemu, że wypowiedzenie się w kwestii prawidłowości stanowiska organu co do konieczności zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. byłoby obecnie przedwczesne. Kwestia ta będzie mogła być oceniana w przypadku faktycznego wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w punkcie II wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2025 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie pytań z pkt 2-4 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Wynikało ono z błędnego zastosowania przepisów u.d.i.p. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i na niego odpowiedział, choć w nieprawidłowej formie. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.