II SAB/Po 250/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku P. J. datowanego na [...] sierpnia 2021 r. i zarejestrowanego przez organ pod numerem [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest przewlekłość Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku P. J. (prowadzącego działalność pod nazwą Firma Produkcyjno Handlowa [...]) o udzielenie zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r., który wpłynął do organu tego samego dnia, P. J. wystąpił o udzielenie zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca, B. I., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (k. 16–20 akt administracyjnych). Do wypełnionego formularza została dołączona między innymi kopia paszportu cudzoziemca O. A. ważnego do dnia [...] października 2029 r. (k. 14 akt administracyjnych), oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności określonych w art. 88j ust. 1 pkt 3–7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 z późn. zm., dalej "u.p.z.") (k. 8 akt administracyjnych), wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący wpisu Firmy Produkcyjno Handlowej [...] (k. 4 akt administracyjnych) oraz pełnomocnictwo udzielone przez P. J. B. Z. (k. 6 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2021 r. P. J., reprezentowany przez B. Z., złożył wniosek o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy (k. 26 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazał, że od momentu złożenia wniosku upłynął ponad 1 miesiąc, a w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien powiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Termin do załatwienia sprawy został przekroczonym a pomimo obowiązku organu – strona nie została powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2021 r. P. J. złożył ponaglenie wraz z ponownym wnioskiem o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy (k. 36 akt administracyjnych). Wskazano, że od momentu złożenia wniosku upłynęły ponad 2 miesiące, a w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie, jak również nie zawiadomiono strony o przyczynach zwłoki, ani nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wezwał P. J. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez przedłożenie kserokopii wszystkich zapisanych stron ważnego paszportu B. I., gdyż do wniosku dołączono kopię pierwszej strony paszportu innego cudzoziemca (k. 38 akt administracyjnych). W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] października 2021 r. przekazano kopię paszportu B. I. ważnego do dnia [...] stycznia 2031 r. (k. 44–46 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 10a pkt 2 u.p.z. przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z. Regulacja ta została dodana przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021, poz. 1162) i weszła w życie z dniem [...] lipca 2021 r., a więc znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Konsekwencją wprowadzenia powyższych przepisów jest brak możliwości skorzystania ze środka prawnego, jakim jest ponaglenie. Strona nie ma zatem podstaw prawnych do wniesienia ponaglenia, a organ do jego rozpoznania. Tym samym ponaglenie wniesione pismem z dnia [...] października 2021 r. uznano za niewywołujące skutków prawnych. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. P. J., reprezentowany przez radcę prawnego A. K., złożył skargę na przewlekłość Wojewody (k. 11 akt sądowych). Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organowi zarzucono naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, gdyż wykonywane czynności były podejmowane w dużych odstępach czasu. W uzasadnieniu podkreślono, że niewydanie przez organ rozstrzygnięcia – pomimo zebranego w całości materiału dowodowego – przez 4 miesiące narusza art. 35 § 3 K.p.a. Zaznaczono, że wniosek dotyczy obywatela [...], wobec których została wyłączona możliwość zatrudnienia w oparciu o oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. Dalsza zwłoka powoduje znaczne utrudnienia w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa P. J., gdyż blokuje możliwość zatrudnienia pracowników. Następnie w aktach odnotowano zezwolenie typu A, nr [...], na pracę cudzoziemca wydane przez Wojewodę w dniu [...] grudnia 2021 r. (po wszczęciu postępowania sądowo-administracyjnego – skargę nadano [...] grudnia 2021 r.) (k. 63-64 akt administracyjnych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda wniósł o jej "nieuwzględnienie" (k. 21-22 akt sądowych). W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzja w tej sprawie już została wydana. Jednocześnie zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem lawinowego i stale utrzymującego się wzrostu ilości wniosków składanych przez pracodawców i cudzoziemców, a także sytuacją związaną z pandemią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 u.p.z. przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z. Regulacja ta weszła w życie z dniem [...] lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skoro powyższa regulacja wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłość w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla B. I. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt I. sentencji wyroku). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie przewlekłości skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego P. J.. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. W analizowanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla B. I., który wpłynął do organu tego samego dnia, został załatwiony decyzją z [...] grudnia 2021 r., a więc po upływie ponad 4 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku. Z przewlekłością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ podjął pierwszą czynność procesową – wezwał P. J. pismem z dnia [...] października 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie kserokopii paszportu cudzoziemca – dopiero po upływie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zwłoki tej (ocenianej w kontekście wystąpienia po stronie Wojewody przewlekłości) nie można w niniejszej sprawie usprawiedliwić. Wniosek P. J. wymagał uzupełnienia braku formalnego w postaci kserokopii wszystkich zapisanych stron ważnego paszportu cudzoziemca (do wniosku dołączono omyłkowo kopię paszportu innego cudzoziemca, O. A., k. 14 akt administracyjnych). Jednakże brak ten nie powoduje, że termin do załatwienia sprawy nie biegnie dopóty wnioskodawca nie dopełni wszystkich wymagań związanych z uzyskaniem zezwolenia, o które się ubiega. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei – jak już wyżej wskazano – art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy "od dnia wszczęcia postępowania". Należy ponownie podkreślić, że wezwanie do uzupełnienia tego braku formalnego zostało przez Wojewodę wystosowane dopiero pismem z dnia z dnia [...] października 2021 r. (k. 38 akt administracyjnych), a więc czynność ta miała miejsce w dacie, gdy termin załatwienia sprawy (nawet przy założeniu, że sprawa była szczególnie skomplikowana), liczony od momentu wpływu wniosku, już upłynął (art. 35 § 3 K.p.a.). Przewlekłość postępowania ujawniła się na dalszym jego etapie. Zwraca uwagę fakt, że tego samego dnia kiedy organ wezwał P. J. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to jest [...] października 2021 r., brak ten został uzupełniony (k. 46 akt administracyjnych), a wniosek był w pełni gotowy do rozpoznania. Mimo powyższego, organ nie rozstrzygnął sprawy aż do [...] grudnia 2021 r. Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się przewlekłości. Stan przewlekłości jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak punkcie II. sentencji wyroku, to jest stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wymaga również dokonania oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ocena powyższej kwestii nie wymaga szerszych rozważań. Przede wszystkim skarżący w skardze nie domagał się uznania, że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił, że stwierdzona przewlekłość Wojewody nie trwała szczególnie długo, a ponadto w jej przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, iżby organ działał rażąco opieszale. W tej kwestii Sąd orzekł w punkcie III. sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt IV. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 19 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.